5分鐘、10分鐘、15分鐘……在整整等待了30分鐘之后，楊皓(化名)終于確信，在佛坪縣高鐵站，他確實(shí)無法通過網(wǎng)約車到達(dá)酒店了。
數(shù)小時前，他乘坐高鐵從西安出發(fā)，穿過層層疊疊的秦嶺隧道，才到達(dá)這座位于秦嶺深處的“大熊貓之鄉(xiāng)”。
最終，他乘坐上了一輛出租車。說起自己的遭遇，這名出租車司機(jī)一臉輕蔑，“網(wǎng)約車?佛坪就沒有什么網(wǎng)約車，連出租車，也才一共9輛 。”
這是楊皓第一次到達(dá)佛坪，來之前，網(wǎng)上鋪天蓋地的議論讓他充滿好奇：一個沒有網(wǎng)約車，也沒有麥當(dāng)勞、肯德基的縣城 ，一個全縣人口只有3.26萬人的“袖珍”小縣——這個數(shù)字，甚至不及北京、上海一所普通高等院校的在校生人數(shù)。
而在佛坪縣城，當(dāng)?shù)厝俗h論更多的，卻是今年兩會期間，全國政協(xié)委員、陜西省政協(xié)副主席李冬玉的一份名為《優(yōu)化縣級行政區(qū)劃，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展》的提案(下稱“提案”)。她在提案中稱，中國2800多個縣級行政區(qū)中，人口規(guī)模在10萬人以下的有200多個，其中5萬人以下的100多個，主要分布在西部。
李冬玉在該提案中提及的優(yōu)化縣級行政區(qū)劃、推進(jìn)小縣合并試點(diǎn)的建議，直接觸及這座人口小縣最敏感的神經(jīng)之一。
當(dāng)?shù)?00余名退休老干部甚至還為此專門向漢中市有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)名寫了一份《不贊成政協(xié)委員李冬玉同志“關(guān)于10萬人以下的縣合并的建議”的建議》(下稱“不贊成建議”)。
何以成縣
佛坪何以成縣?小縣合并，何以在佛坪引起如此大的爭議?帶著這些疑問，第一財經(jīng)記者趕赴佛坪。
清澈的河水從石縫間穿流，高聳的山峰包裹著縣城，是佛坪這座縣城留給記者的第一印象。
佛坪所在的秦嶺，是中國南、北方地區(qū)的地理分界線，《三國演義》中魏延向諸葛亮建議的“子午谷”，便是佛坪境內(nèi)的一條古老棧道。
佛坪縣城，則位于秦嶺南麓的一處狹長山地上，南北長約兩三公里，東西寬則僅有數(shù)百米，全縣3.26萬人中，縣城8000余人居住在椒溪河兩岸。
數(shù)百年來，椒溪河水順流而下，匯入漢江，最終，又匯入長江。而全縣90%以上的森林覆蓋率、大大小小240多條山河溪流，又讓佛坪成為長江中上游國家“南水北調(diào)”工程的水源涵養(yǎng)地和陜西“引漢濟(jì)渭”工程的重要調(diào)水點(diǎn)之一。
與佛坪縣地理、人口類似的，還有同居秦嶺深處的留壩縣，這座被稱為“秦漢咽喉”之地的縣城，全縣人口4.34萬人，僅比佛坪縣多了1萬余人。
也因此，當(dāng)“小縣合并”風(fēng)聲傳出時，當(dāng)佛坪因為人口少成為全國的議論焦點(diǎn)時，留壩便成為佛坪人最愿意向外界介紹的鄰縣之一。
佛坪何時成縣?一本由佛坪縣委宣傳部提供的《佛坪廳志》，記載了200多年前佛坪首次成“廳”的詳細(xì)過程。
“東、西、南三面山境千余里，皆層巒疊嶂，鳥道羊腸，皆為深山老林，居民日漸開辟，人口滋繁，而僻在深山，距縣城二三四五百里不等……屬于秦嶺要地，五方雜處，良莠不齊?？h官遠(yuǎn)在數(shù)百里之外，雖極精明能干，依恐難于周密，藏奸匿匪，深為可虞。遇有命盜案件，知縣勘驗辦案，實(shí)有鞭長莫及之勢，而民間運(yùn)輸糧食、案件訴訟，往返七百余里，溪流山間阻隔，官民皆甚形苦累。”道光四年(1824年)，時任陜西巡撫盧坤在上呈給道光帝的一份名為《會議添設(shè)佛坪廳治疏》的奏折中稱，佛坪地處秦嶺偏遠(yuǎn)山地，容易引發(fā)動亂，而地方官府的管理，卻又鞭長莫及，最終，道光帝于1825年設(shè)立佛坪廳，管理范圍橫跨秦嶺南、北麓，治所位于現(xiàn)在的周至縣境內(nèi)、秦嶺北麓的“佛爺坪”。
1922至1926年間，位于秦嶺深山的佛坪縣，成為土匪滋生、藏匿之地，先后多任縣知事被生擒、殺害，1926年9月，時任縣知事為躲避土匪，將治所由佛爺坪遷至袁家莊，即如今的佛坪縣城所在地。
在當(dāng)?shù)厝搜壑校l(fā)生于佛坪縣的這段往事，最終成為后來上映的電影《讓子彈飛》的編輯素材來源，不過，第一財經(jīng)記者經(jīng)多方查找，未能從公開資料中印證此事。
地處深山、加之交通不便，造成佛坪縣的人口長期徘徊于三四萬之間，新中國成立后的1958年時，佛坪縣因人口稀少等多種因素，被撤銷縣制，境內(nèi)轄地中，秦嶺以南之地，被分別劃入洋縣和石泉縣，嶺北之地，則劃歸周至縣。
但令人意想不到的是，佛坪剛被撤縣不久，當(dāng)?shù)乇阋蛭痪由钌?、交通閉塞再次成為土匪嘯聚之地。一份由佛坪縣地方志編纂委員會編寫的《佛坪縣志》，記載了當(dāng)時的過程：一伙由三百多人組成、從甘肅串至當(dāng)?shù)赝哒哟宓?span id="v7db3x9" class="keyword">犯罪分子，陰謀以秦嶺的崇山峻嶺為掩護(hù)，在當(dāng)?shù)匕l(fā)動暴亂。
最終，該事件雖被平息，卻也讓當(dāng)?shù)匾庾R到，雖然佛坪人少，但地理位置確實(shí)殊為重要，1961年9月，佛坪縣被再次恢復(fù)，并一直延續(xù)至今。
人少尷尬
但佛坪人少的事實(shí)，卻一直未因建制的恢復(fù)而有大的改觀，全縣人口還呈現(xiàn)出逐年下降的趨勢：1990年，佛坪全縣人口為35710人;2010年，變成32999人;2019年，全縣常住人口為30181人，30年間，佛坪縣的總?cè)丝诓粌H未增加，反而減少了5529人。
人口在減少，在校的學(xué)生人數(shù)也在減少。佛坪縣共有一所初中、一所高中，以及幾所鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)。數(shù)據(jù)顯示，2012年時，佛坪縣尚有在校生3435人，到2017年，全縣的在校學(xué)生人數(shù)已經(jīng)下降到2914名。
不過，地處秦嶺南麓、森林覆蓋率90%以上的獨(dú)特環(huán)境，也讓佛坪成為“大熊貓之鄉(xiāng)”和“中國山茱萸之鄉(xiāng)”，借助這種優(yōu)美的生態(tài)優(yōu)勢，佛坪一邊發(fā)展中藥材、蘑菇種植等涉農(nóng)產(chǎn)業(yè);一邊圍繞大熊貓發(fā)展全域旅游，伴隨著高鐵的開通，旅游旺季來臨時，縣城也人來人往，旺季一過縣城又回歸沉靜和孤寂。
4月28日晚上，第一財經(jīng)記者漫步佛坪縣城時發(fā)現(xiàn)，才過晚上7點(diǎn)鐘，街頭一些店鋪的大門，就已經(jīng)上鎖了，大街上，一些行人迎著路燈，沿著縣城的主干道悠閑地聊天、散步。整個縣城最繁華的地段，便是位于縣城中心地段、一座連接椒溪河兩岸的大橋橋頭，橋頭的東岸，是一個數(shù)百平方米的廣場，廣場上，不少中年婦女正踩著節(jié)拍，整齊地跟著節(jié)奏，享受著屬于她們的“廣場舞時間”。
即便是縣城最繁華的路段，第一財經(jīng)記者也未能看到紅綠燈的出現(xiàn)， 實(shí)際上，在整個縣城前后跑了兩圈，記者也沒有看到紅綠燈——即便是只有兩個車道的主干道上，也并沒有太多車輛，不過，為了避免事故，當(dāng)?shù)剡€是在橋頭這個最繁華的路口，設(shè)置了幾個攝像頭。
一位在橋頭等客的出租車司機(jī)說，他在縣城跑了20多年出租，最初，全縣只有3輛出租車; 后來，隨著高鐵佛坪站的開通，才又增加了3輛;再后，隨著外地游客增多，當(dāng)?shù)赜衷黾恿?輛。
在當(dāng)?shù)?，最熱門的職業(yè)，是考公務(wù)員，再次之，是到事業(yè)單位、國有企業(yè)去上班，也因此，雖然整個縣城的常住人口只有8000多人，但在政府、事業(yè)單位上班的，僅公開的數(shù)據(jù)就有2000多人。
佛坪縣委機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室的一份資料顯示，截至2020年底，全縣有各類編制2194名，其中行政編制640名，事業(yè)編制1554名。而《佛坪縣2019年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》則顯示，全縣機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險人數(shù)2991人。
人少，賺錢的機(jī)會就少。一位在縣城開了20多年摩托車專賣店的店主說，他從年輕時，就開始在縣城開店，因為山路多，佛坪的摩托車銷量一直都比較穩(wěn)定，但即便如此，由于人口基數(shù)不高，他每月能賣出的摩托車數(shù)量，也不過10多輛。
生意難做，遍布大街小巷的一些飯館里，顧客往往寥寥。第一財經(jīng)記者先后在當(dāng)天傍晚時分，走進(jìn)10多家飯館，但大多時候看到的都是百無聊賴坐在大堂里等待食客的店主。
佛坪縣2018年、2019年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，2018年時，全縣財政總收入為7179.8萬元，而2019年，這一數(shù)字則為6262.2萬元，同比下降12.8%;2018年時，全縣的地方財政為3943萬元，而到了2019年，這一數(shù)字則為3660萬元，同比下降7.2%。
上述公報同時顯示，佛坪縣這兩年的財政支出分別為8億元、7.97億元。
地方財政收入與財政支出的巨大反差，最終成為李冬玉在今年兩會上提出“優(yōu)化縣級行政區(qū)劃、推進(jìn)小縣合并試點(diǎn)”的理由之一。
李冬玉在提案中稱，縣級政區(qū)是國家治理體系的根基，通過區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展優(yōu)化縣級行政區(qū)劃，合并小縣以擴(kuò)大縣域經(jīng)濟(jì)規(guī)模，能夠起到節(jié)約行政成本，提高行政效率，助力建設(shè)現(xiàn)代化都市圈的作用。
“優(yōu)化縣級行政區(qū)劃，有兩方面的現(xiàn)實(shí)需要。”李冬玉稱，其一是，人口數(shù)量一旦不足，就可能制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這在一些人口小縣的表現(xiàn)中尤為突出，越是人口規(guī)模小、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的縣，人口流失越嚴(yán)重;其二是，在縣級行政區(qū)劃中，大都需要同時設(shè)置黨委、人大、政府、政協(xié)、紀(jì)檢、公檢法司等行政事業(yè)和社會組織，并配套建設(shè)辦公場所和科教體文衛(wèi)等基礎(chǔ)設(shè)施，財政供養(yǎng)人員和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)每年都需大量的財政支出，最終造成行政成本高、公共基礎(chǔ)設(shè)施浪費(fèi)大。
“近年來，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村的撤并，鎮(zhèn)村數(shù)量的減少以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)村交通、通信條件的改善，撤并小縣條件已經(jīng)成熟。”李冬玉因此建議，可以對人口規(guī)模低于10萬人的內(nèi)地小縣先行合并試點(diǎn)(可整縣合并，也可保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)級管理穩(wěn)定拆分小縣)，提案中提及的“2019年常住人口3.02萬人的西部某縣”，更被一些佛坪人認(rèn)為，是在暗指佛坪。
財政缺口
很快，不少佛坪人都知道了李冬玉的上述提案內(nèi)容，包括一些在佛坪工作、生活了幾十年的佛坪縣退休老干部。
“(提案)這個消息傳出以后，佛坪人民反響比較大，對佛坪經(jīng)濟(jì)的發(fā)展影響也很大。”曾任佛坪縣委副書記、佛坪縣人大常委會主任的蘇明錫在接受第一財經(jīng)采訪時說，佛坪縣雖小，但它同時承載著自然資源、野生動物的保護(hù)等職責(zé)，又處在秦嶺深山之中，很有必要設(shè)立一個縣級政權(quán)來加強(qiáng)管理，但伴隨著輿論的發(fā)酵，一些本打算在佛坪投資的招商引資項目，看到佛坪很可能撤縣，也開始猶豫起來，甚至干脆撤資了。
而田文學(xué)、翟懷民等在內(nèi)的當(dāng)?shù)?00余名退休老干部，甚至還在得知上述提案內(nèi)容后的3月18日，專門給陜西省有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)名寫了一份不贊成建議。
“小縣，有小縣的價值。佛坪也不是一開始財政收入就下降到3000多萬的。”佛坪縣一位退休老干部對第一財經(jīng)表示，由于地處秦嶺深處，佛坪雖人口不多，但礦產(chǎn)資源卻十分豐富，僅已探明的，就有黃金、大理石、石英石、云母、水晶、石墨、剛玉、花崗巖等20多個品種。30多年以前，佛坪縣的財政收入在最高峰時也有七八千萬元，那時，佛坪縣既有以砍伐森林、大樹為主業(yè)的木材加工廠、木地板廠，也有以秦嶺礦產(chǎn)開發(fā)、冶煉為主業(yè)的石英廠、硅碳棒廠、大理石礦廠以及其他礦業(yè)公司，其中，一家國有伐木場的職工達(dá)到1100多人，每年僅這家伐木場就要采伐兩三萬立方米的樹木。
結(jié)果，雖然佛坪的財政、稅收上去了，但由此導(dǎo)致的結(jié)果也是嚴(yán)重的。此后的2002年、2007年，由于秦嶺樹木被大肆砍伐，佛坪縣先后兩次遭遇洪災(zāi)。
其中，僅2002年6月的一場洪災(zāi)，就造成了全縣3.5萬人受災(zāi)，導(dǎo)致237人死亡、失蹤，10564間房屋倒塌，3250人無家可歸。
“如果說要撤縣、并縣，那時就是最好的機(jī)會。”回憶當(dāng)年，翟懷民說，當(dāng)時看著滿目瘡痍的家園，他的心里充滿了絕望。大部分人都已經(jīng)一無所有，但即便如此，國家也并沒有放棄他們，或者干脆撤縣、并縣、搬遷家園，反而投入大量人力、財力，重建了佛坪縣城。
“這說明，國家對佛坪的定位是清楚的，在佛坪設(shè)縣，也是有淵源、有價值的。”曾任職佛坪縣委黨校校長的田文學(xué)也說。
作為國寶之一，大熊貓的主要棲息地，就是四川、秦嶺一帶，而生活在佛坪一帶的大熊貓，無論是種群數(shù)量，還是分布密度，都是全國之最，其他諸如朱鹮、金絲猴、羚羊，也都以佛坪為主要棲息地，為此，聯(lián)合國教科文組織還將佛坪的動植物資源列為重點(diǎn)基因庫。
當(dāng)年，也正是為了還給大熊貓、朱鹮等珍稀動物一個更健康、更綠色的棲息地，同時，也是為了保障北京、西安等地的用水安全，佛坪先后關(guān)停了石英廠、硅碳棒廠，還有大量的伐木廠，佛坪縣財政收入因此出現(xiàn)下滑，“佛坪這么做，當(dāng)然是為國家做貢獻(xiàn)，但自身其實(shí)也是做出了很大犧牲的”。田文學(xué)說，現(xiàn)在，整個秦嶺地區(qū)，共生活著300多只大熊貓，其中，佛坪地區(qū)就有一兩百只，老的、小的、公的、母的都有，在全球已經(jīng)發(fā)現(xiàn)并拍攝到的8只棕色大熊貓中，有6只都是在佛坪縣境內(nèi)發(fā)現(xiàn)的。
如今，總面積1279平方公里的佛坪，已經(jīng)被全境列入限制開發(fā)區(qū)域，其中佛坪國家級自然保護(hù)區(qū)和觀音山省級自然保護(hù)區(qū)427.74平方公里則屬于禁止開發(fā)區(qū)域。
伴隨著工業(yè)項目的關(guān)停，佛坪財政收入也開始出現(xiàn)下滑，甚至出現(xiàn)了財政支出缺口。佛坪縣在一份呈送給陜西省有關(guān)部門的《關(guān)于建立省級生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的建議》中稱，佛坪縣在關(guān)停了礦產(chǎn)資源開發(fā)等一批污染環(huán)境的企業(yè)后，由于缺少工礦業(yè)及重大項目支撐，全縣財政收入基礎(chǔ)不穩(wěn)、增收十分困難，再加上每年生態(tài)保護(hù)、植被恢復(fù)、水土綜合治理等各類支出也在不斷增加，當(dāng)?shù)匾研纬尚碌呢斦笨凇?/p>
未來何在
“佛坪是南水北調(diào)的重要水源地，也是引漢濟(jì)渭的重要供水點(diǎn)。”田文學(xué)認(rèn)為，佛坪這樣的小縣城，兼具大城市水源地與珍稀動物保護(hù)的雙重價值，是無法直接用金錢計算與衡量的。雖然這幾年國家對佛坪的財政投入確實(shí)在加大，但應(yīng)該看到的是，這些投入大部分用于建設(shè)秦嶺的秀麗山水，真正用于人員開支的僅是一小部分，不能因為佛坪財政收入少就裁并一個縣級政府，相反，應(yīng)將佛坪的地位提升到整個秦嶺的生態(tài)保護(hù)與水源地保護(hù)層面，給予佛坪更恰當(dāng)?shù)亩ㄎ弧?/p>
“如果確實(shí)是因為佛坪一些行政部門設(shè)置問題，可以考慮將佛坪定位于秦嶺特區(qū)。”田文學(xué)建議，秦嶺作為中國重要的綠水青山承載地，既需要人類的適當(dāng)活動，又不應(yīng)因過度活動，最終破壞秦嶺生態(tài)，因此在該地區(qū)一些行政單位的定位上，既要考慮到秦嶺生態(tài)的保護(hù)，又不該因行政區(qū)域設(shè)置造成冗員泛濫，最終既給國家財政造成負(fù)擔(dān)，又給秦嶺生態(tài)埋下隱患。
第一財經(jīng)記者采訪發(fā)現(xiàn)，田文學(xué)的這種建議，其實(shí)已經(jīng)在近期出臺的漢中市“十四五”規(guī)劃中得到體現(xiàn)。根據(jù)該規(guī)劃，包括佛坪縣、寧強(qiáng)縣、鎮(zhèn)巴縣以及略陽縣、留壩縣等在內(nèi)的秦嶺、大巴山脈沿線區(qū)域，均被漢中市分別列入了控制規(guī)模型、疏解限制型縣市。其中，對佛坪縣的發(fā)展定位是，以生態(tài)旅游和綠色產(chǎn)業(yè)為主的精美、宜居、和諧的山水家園。
對于佛坪的未來，蘇明錫則提出了兩種建議：一種是，作為一個以自然資源、動植物資源保護(hù)為定位的縣域，可將佛坪設(shè)為自然保護(hù)特區(qū);另一種是，將佛坪定義為“西安的后花園”，服務(wù)于西安這個國家級大都市的休閑旅游需求。
“佛坪的未來，還是要靠旅游，這是最終的出路。”蘇明錫說，伴隨著國家對秦嶺的保護(hù)，佛坪基本失去了工業(yè)開發(fā)的可能性，下一步，佛坪還是應(yīng)該重點(diǎn)把旅游做好，圍繞全縣的自然特色，發(fā)展全域旅游，相當(dāng)于把全縣打造成為一個大的旅游景點(diǎn)。
意識到自身獨(dú)特環(huán)境、區(qū)位優(yōu)勢的佛坪縣，也開始圍繞“古道明珠、靜美佛坪”這個新定位，在全縣發(fā)力推動全域旅游、開展山茱萸等中藥種植，加快向省級休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游示范縣轉(zhuǎn)型。
不過，遠(yuǎn)水畢竟難解近渴，面對不斷加大的財政缺口，佛坪縣也在不斷向上級呼吁，希望陜西省盡快建立省級生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，綜合考慮佛坪的生態(tài)功能區(qū)面積以及生態(tài)投入、生態(tài)移民、群眾生態(tài)補(bǔ)助等因素，加大對佛坪的支持力度，使佛坪能逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。
