制圖:汪哲平
數(shù)據(jù)來源:財政部
近日召開的中共中央政治局會議要求,積極的財政政策要更加積極有為,提高赤字率,發(fā)行抗疫特別國債,增加地方政府專項債券,提高資金使用效率,真正發(fā)揮穩(wěn)定經(jīng)濟的關(guān)鍵作用。
今年以來,專項債發(fā)行快馬加鞭。財政部前期已分兩批提前下達2020年新增地方政府專項債額度1.29萬億元,截至4月15日,完成發(fā)行11607億元。第三批1萬億元專項債額度目前已下達地方,按要求將在5月底前發(fā)行完畢。作為財政政策的重要工具,專項債有哪些特點?下一步重點投向哪里?使用這一工具應(yīng)注意些什么?記者進行了采訪。
安全靈活,強化逆周期調(diào)節(jié)
專項債主要是為公益性項目建設(shè)籌集資金
3月7日,四川省首次發(fā)行水利項目地方專項債,總額22.41億元,債券發(fā)行期限為10年至30年,募集資金主要用于今年計劃開工或續(xù)建的64個水利工程。其中,僅亭子口灌區(qū)一期工程,就可覆蓋灌面135萬畝左右。
4月2日,河南省在上海證券交易所成功發(fā)行公辦高校專項債券10億元,債券資金主要用于支持河南大學(xué)等10家高校的教學(xué)設(shè)施建設(shè)。“河南省高等教育發(fā)展起步較晚,采取這一方式募集資金,能有力地支持高校改善辦學(xué)條件。”省財政廳有關(guān)負責(zé)人說。
越來越多的地方正通過發(fā)行專項債來加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),補短板、惠民生,穩(wěn)投資、促發(fā)展。
何為專項債?
根據(jù)新預(yù)算法規(guī)定,地方政府發(fā)債只有“地方政府債券”一種形式,簡稱為地方債,分為一般債和專項債兩種。一般債納入公共財政預(yù)算,用于彌補赤字;專項債則納入政府性基金預(yù)算,主要是為公益性項目建設(shè)籌集資金。
專家認(rèn)為,與一般債相比,專項債有幾個顯著優(yōu)勢。
——不計入赤字,發(fā)行更為靈活。專項債由基建項目建成后的收益償還,不計入財政赤字。2016年至2019年,我國赤字規(guī)模從2.18萬億元增長到2.76萬億元,增幅不大。而同期專項債新增限額則從4000億元擴大到2.15萬億元,有效緩解了地方政府資金壓力,助力積極財政政策的施行。
——實施額度管理,可以有效防范風(fēng)險。專項債通過預(yù)算管理,明確發(fā)行額度,有利于規(guī)范政府融資行為,推進地方債務(wù)顯性化,防控地方政府融資風(fēng)險。
——專款專用,保障重點領(lǐng)域公益性項目合理融資需求。
——成本相對較低。2019年專項債平均發(fā)行利率為3.47%,較銀行貸款等融資途徑有明顯成本優(yōu)勢。
——償債周期較為合理。2019年6月,財政部放開了地方債券發(fā)行期限的規(guī)定,鼓勵地方政府發(fā)行期限更長的債券。據(jù)財政部政府債務(wù)研究和評估中心披露,在率先發(fā)行2020年專項債的河南省、四川省,10年期及以上專項債券占總規(guī)模的比例高達89.7%,且償債時間分散,可減輕債務(wù)集中到期償還壓力。
中國財政科學(xué)研究院研究員白景明認(rèn)為,與一般債相比,專項債的管理方式和適用范圍相對靈活,是財政融資開正門的重要著力點。
近年來,在規(guī)模逐年增長的同時,專項債使用范圍也在不斷拓展。在交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源項目、農(nóng)林水利等原有七大重點領(lǐng)域的基礎(chǔ)上,2020年專項債還將國家重大戰(zhàn)略項目單獨列出、重點支持,同時增加城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造領(lǐng)域,允許地方投向應(yīng)急醫(yī)療救治、公共衛(wèi)生、職業(yè)教育、城市供熱供氣等市政設(shè)施項目,特別是加快5G網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)中心等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
“近年來大幅增加地方政府專項債券規(guī)模,能夠強化逆周期調(diào)節(jié),更好應(yīng)對國內(nèi)外不確定性因素疊加給經(jīng)濟帶來的下行壓力。”中國財政科學(xué)研究院院長劉尚希說。
加快節(jié)奏,支持補短板擴內(nèi)需
專項債用于重大項目資本金,可吸引更多社會資本跟進
今年以來,為應(yīng)對新冠肺炎疫情對經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的沖擊,我國積極的財政政策更加積極有為,專項債集中發(fā)力,已初見成效。
——發(fā)債節(jié)奏更快、結(jié)構(gòu)更優(yōu),更快形成實際工作量。
專項債經(jīng)過“三連發(fā)”,已累計提前下達2020年限額2.29萬億元。市場預(yù)計全年專項債發(fā)行額將超過3.8萬億元,有可能突破4萬億元。截至3月31日,已有8255億元專項債資金被使用到項目上,占同期發(fā)行額的77%。
數(shù)據(jù)顯示,截至3月19日,地方政府已發(fā)行的1.01萬億元專項債中,交通軌道、收費公路、鐵路、物流和停車場等交通基礎(chǔ)設(shè)施項目,以及園區(qū)建設(shè)、生態(tài)環(huán)保、能源水利、市政建設(shè)等基建項目資金占比達85.3%,遠高于去年的25%。
“專項債大舉投向基建項目,有利于盡快形成實物工作量,帶動有效投資,支持補短板擴內(nèi)需,拉動經(jīng)濟鏈條產(chǎn)生連鎖反應(yīng),形成良性循環(huán)。”白景明表示。
——專項債變成“項目資本金”,更大力度撬動社會資本。
2019年6月,中辦國辦發(fā)文首次明確專項債可作重大項目資本金。2019年11月,國務(wù)院發(fā)文明確,專項債在項目資本金中占比根據(jù)項目類型不同最低可為15%—25%。
專項債用于重大項目資本金,相當(dāng)于為項目增信,可吸引帶動更多社會資本跟進。中誠信研究院專題報告顯示,今年一季度,共有676.3億元專項債作為項目資本金,投向全國130個項目,較去年全年68.13億元共9個項目有顯著增長,杠桿倍數(shù)由去年的1.9倍上升至2.3倍,撬動市場化融資能力進一步增強。
目前,各地用于重大項目資本金的專項債券規(guī)模已超過1300億元。財政部日前明確,以省為單位,可用于項目資本金的專項債占該省專項債規(guī)模的比例,可突破20%的限制。
中誠信研究員汪苑暉認(rèn)為,全年若新增專項債3.5萬億元,理論上最多可拉動基建投資6萬億元。
“地方債的發(fā)行需要合適的市場環(huán)境,貨幣政策應(yīng)該保證流動性合理充裕。” 中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副院長楊志勇認(rèn)為,今年以來,人民銀行通過3次下調(diào)存款準(zhǔn)備金率、4次中期借貸便利操作,共釋放2.45萬億元中長期流動性,有力地支持了專項債券順利發(fā)行。“財政政策、貨幣政策加強協(xié)同,與投資、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等政策形成強大合力,為統(tǒng)籌推進疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展提供有力保障。”楊志勇說。
嚴(yán)控風(fēng)險,提高資金使用效益
應(yīng)繼續(xù)完善專項債分配方式,激活債券市場流動性
專項債發(fā)行規(guī)模快速增長,對政府債務(wù)總體風(fēng)險情況影響有多大?
財政部副部長許宏才表示,我國政府債務(wù)風(fēng)險水平總體可控。“截至2019年底,我國政府債務(wù)負債率為38.5%,低于歐盟國家60%的警戒線,也低于主要市場經(jīng)濟國家和新興市場國家水平。”
為規(guī)范專項債券使用、提高債券資金效益、加強債券風(fēng)險防控,近年來我國積極構(gòu)建規(guī)范的地方政府舉債融資機制,目前已形成覆蓋限額管理、預(yù)算管理、債券管理、風(fēng)險管理、信息公開、監(jiān)督問責(zé)等環(huán)節(jié)的“閉環(huán)”管理制度體系。
今年1月,財政部正式上線試運行中國地方政府債券信息公開平臺,定期公開地方政府債務(wù)限額、余額以及經(jīng)濟財政狀況、存續(xù)期管理等信息,促進形成市場化融資自律機制,進一步防范專項債風(fēng)險。
讓專項債更好服務(wù)國計民生,仍須不斷完善相關(guān)制度,提高專項債資金使用效益。
中國財政科學(xué)研究院金融研究中心副研究員龍小燕認(rèn)為,應(yīng)繼續(xù)完善地方政府專項債券分配方式,對于有一定收益的公益性項目較多的地方,可多安排一些專項債券;對于基礎(chǔ)相對薄弱的地區(qū),要通過調(diào)整專項債券結(jié)構(gòu)給予必要支持。“為防止這些地區(qū)習(xí)慣‘等靠要’,支持力度可實行累退制或根據(jù)績效進行相應(yīng)增減調(diào)整。”
專家認(rèn)為,應(yīng)進一步激活債券市場流動性,促進專項債發(fā)行。“截至2019年11月末,地方政府債券余額占債券市場比重為22.34%,但在二級市場成交額占比僅為4.96%。”龍小燕指出,未來應(yīng)通過多種措施激活專項債市場流動性。
“圍繞當(dāng)前的‘六保’任務(wù),也可以考慮將專項債的部分指標(biāo)挪到中央政府債務(wù)中統(tǒng)籌使用。”劉尚希表示,從控制債務(wù)風(fēng)險的角度看,一些地方尤其是一些基層的風(fēng)險控制能力相對較弱,不妨更多地由中央財政來做。(記者曲哲涵)