今年開始，我國土地政策出現(xiàn)了明顯的調(diào)整。
年初，多地發(fā)文明確今年將推行住宅用地“集中供地”模式;6月份，財政部等四部門聯(lián)合發(fā)布“土地出讓等非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)征收”政策，這是繼2016年規(guī)范土地抵押融資政策之后的重大調(diào)整。
土地對我國經(jīng)濟增長和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變起到非常大的作用。
“我國現(xiàn)在搞的高鐵、重要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，沒有土地基本制度做不到的，土地制度是中國成功的重要因素之一，不可低估它的作用。”中國人民大學(xué)經(jīng)濟研究所聯(lián)席所長、中國宏觀經(jīng)濟論壇(CMF)聯(lián)席主席，中誠信集團董事長毛振華表示。
在上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟管理學(xué)院的特聘教授陸銘看來，近期的土地政策變化，或為下一階段出臺一些更加重要的中央層面的制度改革提供了基礎(chǔ)。
“比如接下來，中國有可能會出現(xiàn)物業(yè)稅、財產(chǎn)稅等稅收，這是為稅收改革做一些制度上的準(zhǔn)備。”在由中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院、中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院和中誠信國際信用評級有限責(zé)任公司聯(lián)合主辦的中國宏觀經(jīng)濟論壇(CMF)研討會上，陸銘表示。
土地政策轉(zhuǎn)向
在中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院院長劉守英看來，中國土地的目標(biāo)主要是為了耕地保護和保增長，比如2004-2017年間，國有建設(shè)用地供應(yīng)量大幅增加，匹配同時期的GDP高速增長。
同時，土地也大幅度推動了工業(yè)化的進程。土地的抵押為我國園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資和工業(yè)企業(yè)融資提供了支持，因此，我國建立了世界上最廣大、基礎(chǔ)設(shè)施投資條件最好的工業(yè)園區(qū)。
城市化方面，土地也發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，一方面實現(xiàn)了政府出讓土地收入最大化;一方面，城投債為城市建設(shè)投資提供了巨額的資金來源。
“中國通過土地制度的改革，通過結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了資本化，這一土地的資本化和其他任何一個國家在資本形成過程中是非常獨特的。”劉守英表示。
不過，土地投放對經(jīng)濟的拉動效果并不是始終如一的。
“土地和經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，無論是全國、東部、西部已經(jīng)出現(xiàn)重要的門檻值。從經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系來講，過一定的門檻值以后再繼續(xù)供應(yīng)土地，效率已經(jīng)開始下降。”劉守英表示。
我國GDP增長速度近年來和建設(shè)用地的供應(yīng)量呈現(xiàn)了相反的變化，同時，我國建設(shè)用地指標(biāo)的配置是和人口流動方向不一致的，中央也多次強調(diào)，建設(shè)用地的指標(biāo)供應(yīng)要和人口流動的方向一致起來。
“盡早的減量規(guī)劃反而有利于減少地方政府的支出和債務(wù)壓力。”陸銘表示。
在中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副院長豐雷看來，6月的改革其核心有兩條：將原來由自然資源部負責(zé)征收的土地出讓收入劃轉(zhuǎn)給稅務(wù)部門進行征收;同時四項政府非稅收入的征收范圍、對象、標(biāo)準(zhǔn)減免分成使用、管理等政策，繼續(xù)按照現(xiàn)行的規(guī)定執(zhí)行。
在豐雷看來，土地出讓收入征管制度的變化，使得征管更加規(guī)范和高效，土地出讓收支透明度也會增加，中央部門掌握信息更加充分，降低監(jiān)管成本，能提高中央財政整體的統(tǒng)籌能力。
“從長期來講，如果政策長期發(fā)展下去，比如征收房地產(chǎn)稅，就可以形成一個穩(wěn)定的、安全的、可持續(xù)的財政收入來源。”豐雷表示。
建議改革解決痛點
劉守英建議，當(dāng)前，要找到改變土地發(fā)動機功能，降低經(jīng)濟發(fā)展對土地的依賴性的制度安排。真正實現(xiàn)發(fā)展需求決定土地供給，改變土地計劃供應(yīng)的配置;改變以土地指標(biāo)作為推進區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的工具;各類規(guī)劃和試驗區(qū)不以配土地指標(biāo)為政策安排;嚴格以規(guī)劃調(diào)整擴增城市政府用地空間做法。
同時，實行土地結(jié)構(gòu)改革，解決國民經(jīng)濟深層的結(jié)構(gòu)性矛盾。需要有相應(yīng)政策設(shè)計來促進工業(yè)用地的轉(zhuǎn)化用途，主要轉(zhuǎn)化為居住用途和城市宜居空間的用途;減少公共用地占比，增加城市生活和生態(tài)空間;增加居住用地比重，取消商業(yè)用地硬性配套比例政策。
在南京大學(xué)商學(xué)院經(jīng)濟增長研究院院長沈坤榮看來，現(xiàn)階段土地政策出現(xiàn)一些微調(diào)，均是為將來鋪路。
比如，22個重點城市開始集中供地，既是合理增加住宅用地的供應(yīng)，也是充分披露住宅用地供應(yīng)信息，同時，減少土地公開出讓過程中的不規(guī)范問題，穩(wěn)定市場預(yù)期。
“從長期看，更加及時、更加全面、更加精準(zhǔn)地掌握土地出讓收入的規(guī)模，收支結(jié)構(gòu)，補繳土地出讓金行為，包括改變用地性質(zhì)，劃撥轉(zhuǎn)出讓、增加容積率、改變土地使用途徑等等關(guān)鍵土地出讓信息，對遏制土地出讓金的過快增長，重塑央地財政關(guān)系和地方政府的財政體制改革意義是很大的。”沈坤榮郭表示。
在劉守英看來，還應(yīng)堅持市場在土地要素配置中的作用。要改變住宅用地供給不足的制度和激勵措施;重新評估集中供地政策的效果，供地不能排斥市場行為;完善供地市場化機制，核心是強化市場供給信號，減少政府的供地信號。
此外，他建議，應(yīng)成立國有土地經(jīng)營公司，實現(xiàn)對土地增值收益的價值捕獲。加大都市圈和城鄉(xiāng)融合區(qū)的土地改革創(chuàng)新、打破都市圈的行政規(guī)劃尺度、實行都市圈內(nèi)土地發(fā)展權(quán)補償機制，以及推進城鄉(xiāng)融合區(qū)的土地制度改革。
“下一步應(yīng)樹立新發(fā)展階段的新增長動力，使要素流動起來更自由，盤活土地要素，城鄉(xiāng)一體來考量，以撬動中國下一輪的快速或穩(wěn)步的增長。”沈坤榮郭表示。
