截至2020年底，全國已有25.3萬名事實無人撫養(yǎng)兒童被納入保障范圍，保障標(biāo)準(zhǔn)參照孤兒，目前平均每人每月可領(lǐng)取1140元。
2021年春節(jié)前，民政部公布的這組數(shù)字溫暖了民心。
在現(xiàn)實生活中，一些孩子因為“不靠譜”的父母而缺乏監(jiān)護，受到身心傷害甚至失去生命，讓人心痛;一些孩子在無人照顧的情況下艱難生存，在本應(yīng)無憂無慮的年齡承擔(dān)起生活重?fù)?dān)，讓人心疼;一些未成年人步入錯誤的人生軌道甚至走向犯罪，監(jiān)護缺失或“一言難盡”的家庭難辭其咎，讓人心憂……生活在被遺忘角落里的他們，面臨多種多樣的困難。如何幫助他們，成為越來越重要的社會議題。
“近年來，針對事實無人撫養(yǎng)兒童問題，從部門規(guī)范、部門規(guī)章，到國務(wù)院的意見，再到基本的民事法律、民法典都作出了相應(yīng)的回應(yīng)。”北京理工大學(xué)法學(xué)院民法典研究中心主任孟強說，為事實無人撫養(yǎng)兒童撐起一片政策天空，是健全兒童福利保障體系的重要內(nèi)容，也是織密社會保障網(wǎng)的重要一環(huán)，但關(guān)鍵在于要把目前的法律和政策落到實處。
兒童福利范圍擴大
事實孤兒獲得保障
2021年的這個春節(jié)，對于貴州省的秋雨來說是全新的，她在“新家”感受到了家的溫馨與親人的愛撫。
瘦小單薄的秋雨生長在一個貧窮的單親家庭，從小跟隨父親一起長大。5年前，秋雨的父親因病離世，重新組建家庭的母親無法承擔(dān)生活重?fù)?dān)，爺爺常年不在家，患有精神疾病的奶奶便成了秋雨唯一的監(jiān)護人。一家人的收入來源是政府按月發(fā)放的低保金和幾分薄地的收成。
半年前一個盛夏的夜晚，奶奶犯病后將秋雨趕出了家門。
“孩子平時一邊讀書一邊干農(nóng)活，家務(wù)活也全是她在承擔(dān)，奶奶犯病時，常常將她趕出家門。”當(dāng)?shù)卮鍕D聯(lián)主席龍寬香在日常走訪工作中，與秋雨建立了深厚的感情。每次秋雨被趕出家門，她都會向龍寬香求助。
最終龍寬香將這個事實孤兒接回自己家。2月9日是15歲的秋雨來到新家庭的第190天。而今，與龍寬香一家生活在一起的小秋雨變得開朗了許多。這個春節(jié)，新家里的爺爺奶奶給她買了新衣，當(dāng)?shù)貗D聯(lián)也給她送來了毛毯、書包、文具盒、畫板、衣服、褲子和鞋子等慰問品。
查閱資料，《法治日報》記者注意到，近年來和秋雨一樣的事實孤兒們獲得越來越多的政策保障。
事實孤兒，即事實無人撫養(yǎng)兒童，是指父母雙方均符合重殘、重病、服刑在押、強制隔離戒毒、被執(zhí)行其他限制人身自由的措施、失聯(lián)情形之一的兒童;或者父母一方死亡或失蹤，另一方符合重殘、重病、服刑在押、強制隔離戒毒、被執(zhí)行其他限制人身自由的措施、失聯(lián)情形之一的兒童。加強事實孤兒保障，是健全兒童福利保障體系的重要內(nèi)容。
民政部的摸底排查數(shù)據(jù)顯示，據(jù)不完全統(tǒng)計，目前全國事實孤兒約有50萬名。其中屬于上述第一類情形的約有22萬名，屬于第二類情形的約有28萬名。
“在我國古代，傳統(tǒng)觀點認(rèn)為撫養(yǎng)未成年人是私事、家事。未成年人監(jiān)護是家庭內(nèi)部的事，范圍頂多擴大到家族。我國在1986年頒布的民法通則中對于未成年子女的監(jiān)護人也還是主要限定在父母、(外)祖父母和兄姐的范圍內(nèi)。”據(jù)孟強介紹，后來民法總則擴大了未成年子女監(jiān)護人的范圍，任何愿意擔(dān)任監(jiān)護人的個人或者組織經(jīng)過未成年人所在地的居(村)委會、民政部門的同意，都可以擔(dān)任其監(jiān)護人，“這表明目前我國已經(jīng)出現(xiàn)了監(jiān)護人社會化擴大的趨勢”。
“國家對此的介入恰恰是國家治理能力現(xiàn)代化的一種體現(xiàn)，當(dāng)父母不能夠或者不適合擔(dān)任未成年子女監(jiān)護人的時候，由國家機關(guān)介入，具體體現(xiàn)在村委會、居委會和民政部門幾大工作部門中。”孟強說，但國家介入未成年子女的監(jiān)護問題，需要耗費大量財力和人力、物力，這就對國家提出了較高的要求，即國家必須有豐富的財力，同時要雇傭具有專業(yè)技能的國家工作人員，或者聘請社會上的義工、心理輔導(dǎo)專家等。
2019年，民政部、司法部等12部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步加強事實無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》，從2020年1月1日起，全面實施事實無人撫養(yǎng)兒童保障制度。這是我國首次就加強事實孤兒保障工作出臺專門意見。
“上述文件是民政部兒童福利司成立以來一個最重要的兒童福利政策。這個政策最重要的意義就是首次把兒童最低的生活養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)擴大到了事實孤兒這個群體。”北京大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院教授劉繼同說，而事實孤兒與民政系統(tǒng)管理的孤殘兒童、棄嬰最大的不同，就在于他們有家庭。但是這個家庭如果沒有能力發(fā)揮作用，就無法對未成年人起到監(jiān)護作用，“這就是它最重要的意義，兒童福利的范圍歷史性地擴大了”。
不能簡單發(fā)錢了事
心理健康至關(guān)重要
2020年底，民政部會同相關(guān)部門印發(fā)了《關(guān)于進一步做好事實無人撫養(yǎng)兒童保障有關(guān)工作的通知》，重點在拓展保障對象范圍、優(yōu)化父母失聯(lián)認(rèn)定程序、加強監(jiān)護指導(dǎo)等方面進行了規(guī)定。
“這個文件的提出標(biāo)志著我國將要開展現(xiàn)代普惠型兒童福利制度，同時以家庭福利為基礎(chǔ)的兒童福利制度開始萌芽。”劉繼同說。
不過，劉繼同也指出，我國現(xiàn)在最大的問題是還是缺乏“兒童福利”的理念，我國兩部關(guān)于兒童的法律都是從刑法角度提出來的，現(xiàn)在迫切需要繼續(xù)擴展對于兒童的福利。
“父母失聯(lián)認(rèn)定”是基層反映較多的突出難題。對此，《關(guān)于進一步做好事實無人撫養(yǎng)兒童保障有關(guān)工作的通知》提出了三種認(rèn)定方式：
一是先報案，由公安部門接警處置查找，出具查找情況回執(zhí)單。
二是對公安部門難以出警處置查找的，采取“個人承諾+鄰里佐證+村(居)證實+鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)查驗+民政部門確認(rèn)”的方式認(rèn)定。
三是對其他復(fù)雜情形，采取“一事一議”的方式解決。即村(居)提方案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)查驗，最后由縣級兒童保護協(xié)調(diào)機制研究確定。
不能簡單地“發(fā)錢了事”，要給予兒童和家庭更多關(guān)心關(guān)愛。這也是民政部兒童福利司副司長倪春霞在談到事實孤兒工作中專門強調(diào)的內(nèi)容。
孟強對此深表贊同，他認(rèn)為“發(fā)錢了事”是懶政的體現(xiàn)，“對未成年人的保護不是花錢就能解決的。第一，未成年人是限制民事行為能力人，自己不一定有能力妥善運用這筆錢;第二，未成年人的行為能力是受到限制的，很多情況下他花不出去錢，很多事情必須由他的監(jiān)護人來完成。所以，‘發(fā)錢了事’肯定是不可以的。直接發(fā)給他的監(jiān)護人也不行，因為無法查究監(jiān)護人如何使用這筆錢。對事實孤兒的救助，必須要有一個合理的開支用途和常態(tài)的監(jiān)督機制”。
“更重要的是，對事實孤兒的保護不只是保障他們的生存問題，還必須全方位介入醫(yī)療、教育甚至心理輔導(dǎo)等各個方面，以及對指定監(jiān)護人進行監(jiān)督等。以上各方面都要全面落實，才能夠比較好地完成對事實孤兒的救助。”孟強說。
多地探索救助機制
頂層設(shè)計值得期待
今年1月，民政部、國家發(fā)展改革委、教育部、公安部等10部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好因突發(fā)事件影響造成監(jiān)護缺失未成年人救助保護工作的意見》，進一步明確保障范圍、處置措施和保障條件等。
在孟強看來，上述意見為事實孤兒撐起了一片政策天空。首先，該意見由10部門聯(lián)合發(fā)布，將有可能涉及事實孤兒保護的方方面面都全面考慮到了，避免造成九龍治水、各管一片最后踢皮球或者是三不管的局面;其次，這些相關(guān)的政策意見所考慮的情況都是在實際調(diào)研中形成的，內(nèi)容全面。從事實孤兒的成因、如何應(yīng)對到生活、衣食住行的保障醫(yī)療和接受教育甚至心理輔導(dǎo)等各方面都有所考慮，所以這對于事實孤兒的保護很有利;再次，該意見強化了相關(guān)部門的職責(zé)，將后續(xù)對于相關(guān)工作人員的監(jiān)督也納入政策范圍內(nèi)。這就保證了這樣的政策不會變成一次性的事情，后續(xù)會有專門的人員對他們進行持續(xù)考察監(jiān)督。
據(jù)倪春霞介紹，突發(fā)事件中，未成年人相對處于弱勢，自救能力差，需要能接觸到他們的有關(guān)人員主動發(fā)現(xiàn)、及時報告。誰來報告、向誰報告、怎么報告、誰來照料成為亟待解決的“四個難題”。
“現(xiàn)在很多相關(guān)政策文件也都規(guī)定了‘強制報告制度’，這個制度要求基層工作部門及時發(fā)現(xiàn)及時報告。”劉繼同指出，將上述報告工作交給居委會、村委會以及公益組織是比較困難的，“因為居委會等基層組織本身的任務(wù)已經(jīng)很重了，而且僅有以上頒布的一系列政策，缺乏獨立專項的服務(wù)體系、服務(wù)機構(gòu)是遠遠不夠的，現(xiàn)在迫切需要建立一個服務(wù)體系。比如目前農(nóng)村針對留守兒童主要采用臨時媽媽或者兒童福利主任制度，而城市里是不是需要專職的兒童福利工作者呢?這些是現(xiàn)在急需考慮的問題”。
同時，《法治日報》記者注意到，近年來，北京、重慶將事實無人撫養(yǎng)兒童納入助學(xué)工程，陜西等地實行全額醫(yī)保資助，甘肅等地探索優(yōu)化認(rèn)定程序……各地在政策創(chuàng)新上紛紛開動腦筋。
但目前這些操作仍止步于各地的“自選動作”。為此，一旦時機成熟，地方“選擇”能否被考慮上升統(tǒng)一為國家行為，成為一個關(guān)鍵問題。
“我們現(xiàn)在需要兒童福利制度的頂層設(shè)計。到2050年，我們第二個百年目標(biāo)中最核心的就是要建成‘中國特色的現(xiàn)代社會福利制度’，這個社會福利制度中最核心的、處于最優(yōu)先發(fā)展的應(yīng)該是兒童福利和家庭福利。”劉繼同說。
孟強也認(rèn)為，時機成熟后，可以考慮將地方好的做法變?yōu)?span id="lfhp5pp" class="keyword">國家的行為。
“但我國地域廣闊，各地發(fā)展不均衡，現(xiàn)在要求‘一刀切’不太現(xiàn)實。所以，只能有條件的地方先探索實施全額醫(yī)保自助，對事實孤兒的醫(yī)療、教育、心理輔導(dǎo)提供更加完善的幫助。發(fā)展稍微落后一點的地區(qū)，至少也要在最基本的層面上給事實孤兒提供保障，比如大病救助、地方住宿等。等時機成熟、總體條件具備的時候，可以考慮通過修改未成年人保護法等其他相關(guān)法律的形式，讓它擁有國家統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，這樣才能從總體上提高我們對于未成年人的保護。”孟強對《法治日報》記者說。(記者 趙 麗 實習(xí)生 顧小妍)
