專項債發(fā)行始于2015年，主要是為了適應地方政府基礎(chǔ)設施等公益類項目建設的投融資需要。作為穩(wěn)投資補短板的重要一招，為對沖新冠肺炎疫情影響，今年新增專項債規(guī)模高達3.75萬億元，較去年(2.15萬億元)大幅增加。
2020年的專項債券發(fā)行接近尾聲，所剩余的額度已經(jīng)不多。財政部9月9日發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至8月底，新增專項債券發(fā)行28969億元，完成全年計劃(37500億元)的77.3%。而根據(jù)財政部7月底發(fā)布的通知，專項債力爭在10月底前發(fā)行完畢。
如今，各地已把目光轉(zhuǎn)向2021年專項債項目儲備工作上。9月10日，廣西貴港市財政局發(fā)布的消息顯示，當?shù)匾雅e辦了2021年地方政府專項債券申報培訓會，邀請證券公司的專家對地方政府專項債券政策、申報前期工作準備、發(fā)行流程和典型案例等內(nèi)容做詳細講解。
廣西貴港市財政局的工作人員告訴時代周報記者，此舉主要是出于統(tǒng)籌安排的考慮，加快下一年度的工作進度。
專項債發(fā)行始于2015年，主要是為了適應地方政府基礎(chǔ)設施等公益類項目建設的投融資需要。作為穩(wěn)投資補短板的重要一招，為對沖新冠肺炎疫情影響，今年新增專項債規(guī)模高達3.75萬億元，較去年(2.15萬億元)大幅增加。
2021年的新增專項債規(guī)模是否還將延續(xù)今年的“高位”?中國國際經(jīng)濟交流中心經(jīng)濟研究部副部長劉向東對時代周報記者表示，從當前形勢看，預計2021年的新增專項債規(guī)模有望不減，以保持在建項目或新開工項目的資金穩(wěn)定性，避免形成半拉子工程。
早謀劃、早儲備、早申報
為了爭取更多的專項債券資金，越來越多的地方認識到專項債要早謀劃、早儲備、早申報。
例如，8月14日，河南省南陽市財政局發(fā)布消息稱，下轄南召縣要求，成立工作專班，理順協(xié)調(diào)機制，確保9月份基本完成項目謀劃、梳理、立項等前期工作，項目庫儲備資金總需求不低于10億元;8月下旬，廣西憑祥市財政局也召開會議，分析了擬申報2021年專項債券資金的19個項目。
事實上，河南南陽、廣西憑祥的上述做法較為普遍。9月以來，山東淄博、江西九江等地均舉辦了類似的會議，并要求專項債券申報工作要聚焦重點領(lǐng)域，早謀劃、早儲備、早申報。
“為應對疫情沖擊，今年中央加大對地方專項債的發(fā)行規(guī)模和速度，因疫情突發(fā)而至，很多地方在項目安排上并未做好充足準備。在提高投資有效性方面，培育好項目面臨較大困難?？紤]到疫情影響持續(xù)性，地方專項債發(fā)行規(guī)模和進度不減，有必要提前謀劃準備下一年度專項債項目，以便形成有效投資規(guī)模。”劉向東分析。
中山大學嶺南學院經(jīng)濟學系教授林江在接受時代周報記者采訪時認為，經(jīng)濟增長放緩之下，地方的財政收支缺口可能會不斷加大，這種情況下，地方政府只有依靠發(fā)行專項債來彌補財政收支之間的缺口。
“早謀劃、早儲備和早申報，這是財政部希望盡快了解地方的投資需求，以及發(fā)行專項債之后如何在未來的還本付息上作出安排，可以從整體上有效管控財政風險和地方債務風險。”林江說道。
明年專項債將提前下達
此前，由于額度層層下達，導致基層政府“上半年無債可發(fā)，下半年集中發(fā)債”的情況時有發(fā)生。為了提高債券資金的使用效率，全國人大常委會授權(quán)國務院在2019年1月1日至2022年12月31日，可以在當年新增地方政府債務限額的60%以內(nèi)，提前下達下一年度新增地方政府債務限額。
2019年11月底，財政部提前下達2020年部分新增專項債務限額1萬億元。今年地方債券發(fā)行進度大幅提前至1月初。不過，由于今年新增專項債規(guī)模高達3.75萬億元，導致專項債券發(fā)行工作比去年晚結(jié)束一個月(10月末結(jié)束)。
在這樣的情況下，今年有沒有可能像去年一樣，在四季度提前下達2021年專項債提前批的額度?林江認為，受疫情沖擊，今年地方經(jīng)濟穩(wěn)增長的壓力要比2019年更大，地方經(jīng)濟需要通過發(fā)行專項債的方式來籌措資金以投入新基建之中，因此，今年四季度提前下達2021年專項債提前審批額度的可能性比較大。
劉向東也表示，今年提早謀劃和準備明年的項目，預計在做好預算的情況下，明年的專項債可以提前下達并及早發(fā)揮效應，形成實物工作量。
公開信息也驗證了上述判斷。據(jù)《深圳特區(qū)報》9月初報道，目前，深圳大鵬新區(qū)正緊鑼密鼓籌劃第四季度的2021年提前批次專項債券項目。這些項目包括壩光生命健康產(chǎn)業(yè)孵化器、壩光生命健康創(chuàng)新園等項目，以及水污染整治、河道綜合治理等項目。
此外，多數(shù)分析認為，2021年的新增專項債規(guī)模有可能還會持續(xù)在今年的高位。
林江表示，專項債的發(fā)行所得屬于非經(jīng)常性的收入，而今年專項債所籌措資金的用途大多用在疫情后與恢復生產(chǎn)生活有關(guān)的基礎(chǔ)設施的建設和投資上，這些設施的建設并非靠一次過的投入就可以完成的。因此，2021年需要維持在一個較高的專項債發(fā)行水平，以確保2020年的相關(guān)項目的投入是足夠的，是有效的。
“如果只是2020年一個財政年度發(fā)行規(guī)模龐大的專項債，到了2021年債務規(guī)?？s小，有可能會難以有效評估2020年專項債的使用效率。畢竟不少專項債所籌措資金投資的項目也不是一個財政年度就可以完成的。”林江說道。
“資金跟著項目走”
從地區(qū)額度分配上看，Wind數(shù)據(jù)顯示，今年1―8月，廣東地區(qū)(除深圳市)地方債的發(fā)行規(guī)模最大，達到2631億元，山東(2361.75億元)緊隨其后，中西部地區(qū)的江西(1521億元)、云南(1490億元)、河南(1368.68億元)目前的發(fā)行規(guī)模也超過了1000億元，排在前列。不過，遼寧(222億元)、海南(188.13億元)、青海(115.18億元)、西藏(59億元)等地目前的發(fā)行規(guī)模低于300億元。
今年4月初，財政部副部長許宏才在新聞發(fā)布會上表示，專項債的地方額度分配上，遵循“資金跟著項目走”的原則。“對重點項目多、債務風險水平低、有效投資拉動大的地區(qū)給予傾斜，加快重大項目、重大民生工程的建設。債券額度分配安排，主要看項目的重要性和項目的準備情況。”
前述財政局的工作人員告訴時代周報記者，只有當?shù)鼐邆浞弦蟮捻椖浚拍苓M行專項債的申報。省級層面會根據(jù)各個地方的情況，核定專項債的額度。
2021年專項債資金分配是否會發(fā)生變化?劉向東認為，明年專項債的地方額度分配應按照項目的成熟度市場化配置，其中中西部補短板的需求較大，應加大對其專項債的支持力度。
但林江認為，專項債的發(fā)行主要涉及的是地方的經(jīng)濟發(fā)展問題，不同于一般公共預算的轉(zhuǎn)移支付，因此專項債的地方額度分配應該遵循效率原則，即擁有較強還款付息能力的地方應該獲得更高的發(fā)債額度，從而有效降低中央財政可能要為地方專項債兜底的風險。
“60%的專項債額度應該給予長三角、珠三角地區(qū)，而40%的專項債額度應該給予環(huán)渤海灣經(jīng)濟區(qū)、京津冀經(jīng)濟帶以及成都重慶(成渝)經(jīng)濟圈。”林江建議。
明樹數(shù)據(jù)高級研究員楊曉懌在近期曾發(fā)表文章指出，新疆、黑龍江、甘肅、云南、吉林、內(nèi)蒙古、四川的專項債券發(fā)行規(guī)模已經(jīng)超過全年政府性基金收入的50%，發(fā)行規(guī)模已經(jīng)基本達到上限，明年很難再繼續(xù)增加。而浙江、遼寧、上海、江蘇、寧夏、陜西、湖北、河南等地的專項債券發(fā)行規(guī)模尚未達到全年政府性基金收入的30%，在有投資需求的情況下可以適當增加發(fā)行額度。
此外，多個省份發(fā)布的審計報告顯示，2019年專項債使用問題主要集中在資金閑置以及投向不合理、償還存量債務等方面。今年7月底，財政部發(fā)布通知要求，各地對專項債券發(fā)行使用實行穿透式、全過程監(jiān)控，提高債券資金使用績效。有觀點認為，2021年的債券額度分配將很大程度上與2020年的債券資金使用情況進行掛鉤。
