專項(xiàng)債發(fā)行始于2015年，主要是為了適應(yīng)地方政府基礎(chǔ)設(shè)施等公益類項(xiàng)目建設(shè)的投融資需要。作為穩(wěn)投資補(bǔ)短板的重要一招，為對(duì)沖新冠肺炎疫情影響，今年新增專項(xiàng)債規(guī)模高達(dá)3.75萬(wàn)億元，較去年(2.15萬(wàn)億元)大幅增加。
2020年的專項(xiàng)債券發(fā)行接近尾聲，所剩余的額度已經(jīng)不多。財(cái)政部9月9日發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至8月底，新增專項(xiàng)債券發(fā)行28969億元，完成全年計(jì)劃(37500億元)的77.3%。而根據(jù)財(cái)政部7月底發(fā)布的通知，專項(xiàng)債力爭(zhēng)在10月底前發(fā)行完畢。
如今，各地已把目光轉(zhuǎn)向2021年專項(xiàng)債項(xiàng)目?jī)?chǔ)備工作上。9月10日，廣西貴港市財(cái)政局發(fā)布的消息顯示，當(dāng)?shù)匾雅e辦了2021年地方政府專項(xiàng)債券申報(bào)培訓(xùn)會(huì)，邀請(qǐng)證券公司的專家對(duì)地方政府專項(xiàng)債券政策、申報(bào)前期工作準(zhǔn)備、發(fā)行流程和典型案例等內(nèi)容做詳細(xì)講解。
廣西貴港市財(cái)政局的工作人員告訴時(shí)代周報(bào)記者，此舉主要是出于統(tǒng)籌安排的考慮，加快下一年度的工作進(jìn)度。
專項(xiàng)債發(fā)行始于2015年，主要是為了適應(yīng)地方政府基礎(chǔ)設(shè)施等公益類項(xiàng)目建設(shè)的投融資需要。作為穩(wěn)投資補(bǔ)短板的重要一招，為對(duì)沖新冠肺炎疫情影響，今年新增專項(xiàng)債規(guī)模高達(dá)3.75萬(wàn)億元，較去年(2.15萬(wàn)億元)大幅增加。
2021年的新增專項(xiàng)債規(guī)模是否還將延續(xù)今年的“高位”?中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)劉向東對(duì)時(shí)代周報(bào)記者表示，從當(dāng)前形勢(shì)看，預(yù)計(jì)2021年的新增專項(xiàng)債規(guī)模有望不減，以保持在建項(xiàng)目或新開(kāi)工項(xiàng)目的資金穩(wěn)定性，避免形成半拉子工程。
早謀劃、早儲(chǔ)備、早申報(bào)
為了爭(zhēng)取更多的專項(xiàng)債券資金，越來(lái)越多的地方認(rèn)識(shí)到專項(xiàng)債要早謀劃、早儲(chǔ)備、早申報(bào)。
例如，8月14日，河南省南陽(yáng)市財(cái)政局發(fā)布消息稱，下轄南召縣要求，成立工作專班，理順協(xié)調(diào)機(jī)制，確保9月份基本完成項(xiàng)目謀劃、梳理、立項(xiàng)等前期工作，項(xiàng)目庫(kù)儲(chǔ)備資金總需求不低于10億元;8月下旬，廣西憑祥市財(cái)政局也召開(kāi)會(huì)議，分析了擬申報(bào)2021年專項(xiàng)債券資金的19個(gè)項(xiàng)目。
事實(shí)上，河南南陽(yáng)、廣西憑祥的上述做法較為普遍。9月以來(lái)，山東淄博、江西九江等地均舉辦了類似的會(huì)議，并要求專項(xiàng)債券申報(bào)工作要聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域，早謀劃、早儲(chǔ)備、早申報(bào)。
“為應(yīng)對(duì)疫情沖擊，今年中央加大對(duì)地方專項(xiàng)債的發(fā)行規(guī)模和速度，因疫情突發(fā)而至，很多地方在項(xiàng)目安排上并未做好充足準(zhǔn)備。在提高投資有效性方面，培育好項(xiàng)目面臨較大困難?？紤]到疫情影響持續(xù)性，地方專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模和進(jìn)度不減，有必要提前謀劃準(zhǔn)備下一年度專項(xiàng)債項(xiàng)目，以便形成有效投資規(guī)模。”劉向東分析。
中山大學(xué)嶺南學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)系教授林江在接受時(shí)代周報(bào)記者采訪時(shí)認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩之下，地方的財(cái)政收支缺口可能會(huì)不斷加大，這種情況下，地方政府只有依靠發(fā)行專項(xiàng)債來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政收支之間的缺口。
“早謀劃、早儲(chǔ)備和早申報(bào)，這是財(cái)政部希望盡快了解地方的投資需求，以及發(fā)行專項(xiàng)債之后如何在未來(lái)的還本付息上作出安排，可以從整體上有效管控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。”林江說(shuō)道。
明年專項(xiàng)債將提前下達(dá)
此前，由于額度層層下達(dá)，導(dǎo)致基層政府“上半年無(wú)債可發(fā)，下半年集中發(fā)債”的情況時(shí)有發(fā)生。為了提高債券資金的使用效率，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在2019年1月1日至2022年12月31日，可以在當(dāng)年新增地方政府債務(wù)限額的60%以內(nèi)，提前下達(dá)下一年度新增地方政府債務(wù)限額。
2019年11月底，財(cái)政部提前下達(dá)2020年部分新增專項(xiàng)債務(wù)限額1萬(wàn)億元。今年地方債券發(fā)行進(jìn)度大幅提前至1月初。不過(guò)，由于今年新增專項(xiàng)債規(guī)模高達(dá)3.75萬(wàn)億元，導(dǎo)致專項(xiàng)債券發(fā)行工作比去年晚結(jié)束一個(gè)月(10月末結(jié)束)。
在這樣的情況下，今年有沒(méi)有可能像去年一樣，在四季度提前下達(dá)2021年專項(xiàng)債提前批的額度?林江認(rèn)為，受疫情沖擊，今年地方經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)的壓力要比2019年更大，地方經(jīng)濟(jì)需要通過(guò)發(fā)行專項(xiàng)債的方式來(lái)籌措資金以投入新基建之中，因此，今年四季度提前下達(dá)2021年專項(xiàng)債提前審批額度的可能性比較大。
劉向東也表示，今年提早謀劃和準(zhǔn)備明年的項(xiàng)目，預(yù)計(jì)在做好預(yù)算的情況下，明年的專項(xiàng)債可以提前下達(dá)并及早發(fā)揮效應(yīng)，形成實(shí)物工作量。
公開(kāi)信息也驗(yàn)證了上述判斷。據(jù)《深圳特區(qū)報(bào)》9月初報(bào)道，目前，深圳大鵬新區(qū)正緊鑼密鼓籌劃第四季度的2021年提前批次專項(xiàng)債券項(xiàng)目。這些項(xiàng)目包括壩光生命健康產(chǎn)業(yè)孵化器、壩光生命健康創(chuàng)新園等項(xiàng)目，以及水污染整治、河道綜合治理等項(xiàng)目。
此外，多數(shù)分析認(rèn)為，2021年的新增專項(xiàng)債規(guī)模有可能還會(huì)持續(xù)在今年的高位。
林江表示，專項(xiàng)債的發(fā)行所得屬于非經(jīng)常性的收入，而今年專項(xiàng)債所籌措資金的用途大多用在疫情后與恢復(fù)生產(chǎn)生活有關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和投資上，這些設(shè)施的建設(shè)并非靠一次過(guò)的投入就可以完成的。因此，2021年需要維持在一個(gè)較高的專項(xiàng)債發(fā)行水平，以確保2020年的相關(guān)項(xiàng)目的投入是足夠的，是有效的。
“如果只是2020年一個(gè)財(cái)政年度發(fā)行規(guī)模龐大的專項(xiàng)債，到了2021年債務(wù)規(guī)?？s小，有可能會(huì)難以有效評(píng)估2020年專項(xiàng)債的使用效率。畢竟不少專項(xiàng)債所籌措資金投資的項(xiàng)目也不是一個(gè)財(cái)政年度就可以完成的。”林江說(shuō)道。
“資金跟著項(xiàng)目走”
從地區(qū)額度分配上看，Wind數(shù)據(jù)顯示，今年1―8月，廣東地區(qū)(除深圳市)地方債的發(fā)行規(guī)模最大，達(dá)到2631億元，山東(2361.75億元)緊隨其后，中西部地區(qū)的江西(1521億元)、云南(1490億元)、河南(1368.68億元)目前的發(fā)行規(guī)模也超過(guò)了1000億元，排在前列。不過(guò)，遼寧(222億元)、海南(188.13億元)、青海(115.18億元)、西藏(59億元)等地目前的發(fā)行規(guī)模低于300億元。
今年4月初，財(cái)政部副部長(zhǎng)許宏才在新聞發(fā)布會(huì)上表示，專項(xiàng)債的地方額度分配上，遵循“資金跟著項(xiàng)目走”的原則。“對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目多、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平低、有效投資拉動(dòng)大的地區(qū)給予傾斜，加快重大項(xiàng)目、重大民生工程的建設(shè)。債券額度分配安排，主要看項(xiàng)目的重要性和項(xiàng)目的準(zhǔn)備情況。”
前述財(cái)政局的工作人員告訴時(shí)代周報(bào)記者，只有當(dāng)?shù)鼐邆浞弦蟮捻?xiàng)目，才能進(jìn)行專項(xiàng)債的申報(bào)。省級(jí)層面會(huì)根據(jù)各個(gè)地方的情況，核定專項(xiàng)債的額度。
2021年專項(xiàng)債資金分配是否會(huì)發(fā)生變化?劉向東認(rèn)為，明年專項(xiàng)債的地方額度分配應(yīng)按照項(xiàng)目的成熟度市場(chǎng)化配置，其中中西部補(bǔ)短板的需求較大，應(yīng)加大對(duì)其專項(xiàng)債的支持力度。
但林江認(rèn)為，專項(xiàng)債的發(fā)行主要涉及的是地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題，不同于一般公共預(yù)算的轉(zhuǎn)移支付，因此專項(xiàng)債的地方額度分配應(yīng)該遵循效率原則，即擁有較強(qiáng)還款付息能力的地方應(yīng)該獲得更高的發(fā)債額度，從而有效降低中央財(cái)政可能要為地方專項(xiàng)債兜底的風(fēng)險(xiǎn)。
“60%的專項(xiàng)債額度應(yīng)該給予長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)，而40%的專項(xiàng)債額度應(yīng)該給予環(huán)渤海灣經(jīng)濟(jì)區(qū)、京津冀經(jīng)濟(jì)帶以及成都重慶(成渝)經(jīng)濟(jì)圈。”林江建議。
明樹(shù)數(shù)據(jù)高級(jí)研究員楊曉懌在近期曾發(fā)表文章指出，新疆、黑龍江、甘肅、云南、吉林、內(nèi)蒙古、四川的專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模已經(jīng)超過(guò)全年政府性基金收入的50%，發(fā)行規(guī)模已經(jīng)基本達(dá)到上限，明年很難再繼續(xù)增加。而浙江、遼寧、上海、江蘇、寧夏、陜西、湖北、河南等地的專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模尚未達(dá)到全年政府性基金收入的30%，在有投資需求的情況下可以適當(dāng)增加發(fā)行額度。
此外，多個(gè)省份發(fā)布的審計(jì)報(bào)告顯示，2019年專項(xiàng)債使用問(wèn)題主要集中在資金閑置以及投向不合理、償還存量債務(wù)等方面。今年7月底，財(cái)政部發(fā)布通知要求，各地對(duì)專項(xiàng)債券發(fā)行使用實(shí)行穿透式、全過(guò)程監(jiān)控，提高債券資金使用績(jī)效。有觀點(diǎn)認(rèn)為，2021年的債券額度分配將很大程度上與2020年的債券資金使用情況進(jìn)行掛鉤。
