9月16日，社科院法學(xué)研究所、國家法治指數(shù)研究中心發(fā)布《中國政務(wù)公開第三方評估報告(2019)》(以下簡稱《報告》)。
這已經(jīng)是社科院連續(xù)六年發(fā)布《中國政務(wù)公開第三方評估報告》了。此次《報告》對于31家省級政府、49家較大的市政府、125家縣(市、區(qū))政府總共205家地方政府債務(wù)信息公開情況進行了摸底調(diào)查。結(jié)果表明，我國地方債務(wù)信息公開情況不容樂觀，不少地方政府債務(wù)信息透明情況存在“避重就輕”的問題。
債務(wù)信息集中發(fā)布
方便公眾查詢監(jiān)督
法學(xué)研究所法治指數(shù)創(chuàng)新工程項目組(以下簡稱項目組)，在2019年用了數(shù)月時間，對205家地方政府門戶網(wǎng)站及其財政部門門戶網(wǎng)站公開2018年政府債務(wù)的情況，進行摸底調(diào)查評估。其中考察的指標主要包括：各類債務(wù)信息是否集中公開，是否公開了2018年政府債務(wù)的債務(wù)限額、債務(wù)余額、債務(wù)率、償債率、債務(wù)種類(如專項債務(wù)、一般債務(wù))、債務(wù)期限結(jié)構(gòu)、債務(wù)資金使用情況等。
調(diào)查結(jié)果顯示，部分評估對象政府債務(wù)集中公開情況較好。除西藏自治區(qū)日喀則市南木林縣等3家政府未公開2018年本級政府債務(wù)信息，以及山西省太原市萬柏林區(qū)等6家評估對象2018年無政府債務(wù)外，剩余196家政府中有97家評估對象的政府債務(wù)信息做到了集中發(fā)布，方便公眾查找，占比接近50%。
例如，湖北、湖南、海南等省份設(shè)置了政府債務(wù)專題，集中發(fā)布每項債務(wù)發(fā)生情況;甘肅、青海等省設(shè)置政府債務(wù)信息專欄，不僅公開了省本級的政府債務(wù)信息，還用一張表匯總公開全省所有市、縣債務(wù)限額、債務(wù)余額等情況。
值得肯定的是，一些地方政府在預(yù)決算公開報告中集中公開政府債務(wù)信息。例如，寧夏回族自治區(qū)在2018年度政府決算報表公開時，集中公開了38張分項表格，與政府債務(wù)相關(guān)的表格包括《2018年全區(qū)政府一般債務(wù)限額和余額情況表》《2018年自治區(qū)本級一般債務(wù)限額和余額情況表》《2018年各市縣政府一般債務(wù)限額和余額情況表》《2018年政府一般債務(wù)分地區(qū)余額表》《2018年新增一般政府債券項目安排情況表》《2018年全區(qū)政府專項債務(wù)限額和余額情況表》《2018年自治區(qū)本級政府專項債務(wù)限額和余額情況表》《2018年各市縣政府專項債務(wù)限額和余額情況表》《2018年政府專項債務(wù)分地區(qū)余額表》《2018年新增專項政府債券項目安排情況表》10張分項表格，信息發(fā)布翔實，便于群眾查找。
債務(wù)限額余額種類
信息公開透明度高
據(jù)項目組負責(zé)人、社科院法學(xué)所研究員呂艷濱介紹，信息透明對于提升地方債務(wù)信息監(jiān)督力度的積極意義不言而喻。近年來，我國加強了地方政府債務(wù)信息透明度的工作要求，比如在2019年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進一步推進預(yù)算公開工作的意見》要求，增強地方政府債務(wù)信息透明度，自覺接受監(jiān)督，能更好地防范地方政府債務(wù)風(fēng)險。2019年4月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《2019年政務(wù)公開工作要點》要求，推進全國統(tǒng)一的地方政府債務(wù)信息公開平臺建設(shè)，由地方政府定期公開其債務(wù)限額、余額、債務(wù)率、償債率以及經(jīng)濟財政狀況、債券發(fā)行、存續(xù)期管理等信息。這些中央文件精神都對地方債務(wù)信息公開提出了具體要求。
《報告》顯示，我國大部分地方政府對于地方債的債務(wù)限額、債務(wù)余額以及債務(wù)種類等總體情況，信息公開透明度較高。
除2018年無政府債務(wù)發(fā)生的6家評估對象外，共175家評估對象公開了債務(wù)限額，總體占比達87.93%，其中，省級政府、較大的市政府和縣(市、區(qū))政府分別為28家、47家和100家。
共180家評估對象公開了債務(wù)余額，總體占比90.45%。其中，省級政府、較大的市政府和縣(市、區(qū))政府分別為30家、47家和103家。
共179家評估對象公開了債務(wù)種類，總體占比89.95%。其中，省級政府、較大的市政府和縣(市、區(qū))政府分別為30家、48家和101家。
個別被評估的地方政府在公開政府債務(wù)使用情況信息時，能夠細化到具體使用的項目，逐個項目列出基本情況及使用的具體債務(wù)額度，賬目清晰規(guī)范，有利于對使用政府債務(wù)的項目進行監(jiān)管。例如，河北省石家莊市在《石家莊市2018年市本級和全市財政總決算報表》的附表《2018年石家莊市本級新增地方政府債券使用情況表》中，逐個項目公開了政府債務(wù)分配使用到的項目的情況，涵蓋176個不同項目，并明確列出項目名稱、所屬領(lǐng)域、主管部門、實施評估對象、債券性質(zhì)、發(fā)行時間等信息，內(nèi)容詳盡規(guī)范，便于查閱。
關(guān)于債務(wù)率償債率
關(guān)鍵指標透明度低
中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任施正文指出，伴隨地方政府性債務(wù)規(guī)?？焖僭鲩L的同時，地方債務(wù)的舉借、管理、使用、償還尚不規(guī)范，部分地區(qū)和行業(yè)償債能力弱，存在風(fēng)險隱患，審慎處理地方政府性債務(wù)問題以及可能誘發(fā)的風(fēng)險，十分必要。其中，提高和加強地方債的政府信息公開力度是一種非常有效的措施。
施正文對《報告》評估結(jié)果分析后認為，地方債務(wù)限額、債務(wù)余額和債務(wù)結(jié)構(gòu)種類等指標只能從總量規(guī)模上判斷地方債的情況，但是對于判斷地方債風(fēng)險控制效能的作用其實并不關(guān)鍵，關(guān)鍵指標是地方債的債務(wù)率、償債率、債務(wù)期限結(jié)構(gòu)等信息。
然而，根據(jù)《報告》披露的數(shù)據(jù)，我國大部分地方政府的債務(wù)率、償債率和期限結(jié)構(gòu)等關(guān)鍵判斷信息透明度低。
《報告》顯示，除2018年無政府債務(wù)發(fā)生的6家評估對象外，共有175家評估對象未公開2018年度的債務(wù)率，總體占比高達87.94%。其中，省級政府、較大的市政府和縣(市、區(qū))政府分別為21家、42家和112家。
有196家評估對象未公開2018度政府債務(wù)的償債率，總體占比98.49%。其中，省級政府、較大的市政府和縣(市、區(qū))政府分別為30家、49家和117家。
有153家評估對象未公開債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，總體占比76.88%。其中，省級政府、較大的市政府和縣(市、區(qū))政府分別為21家、33家和99家。
施正文介紹，債務(wù)率是政府外債余額與出口收入的比率，是衡量外債負擔(dān)和外債風(fēng)險的主要指標。債務(wù)率的國際公認安全標準是小于100%。
地方政府償債率，又稱為財政償債率。地方政府償債率=(地方政府融資平臺貸款當年償還本息金額+地方政府債券當年還本付息金額+地方政府外債當年的還本付息金額)/當年地方政府公共財政預(yù)算收入。該指標越高，說明償債能力越弱。
債務(wù)期限結(jié)構(gòu)是指不同的債務(wù)期限搭配，從而影響債務(wù)融資治理效益，保證財務(wù)安全的一種債務(wù)期限組合方式。不適當?shù)膫鶆?wù)期限搭配不僅會影響債務(wù)融資治理效益，危及企業(yè)自身的財務(wù)安全，還可能危及國家的安全。
為此《報告》指出，債務(wù)率可以反映一個地區(qū)的債務(wù)違約風(fēng)險，償債率可以衡量一個地區(qū)的償債能力，建議各級政府在已有的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上增加公開內(nèi)容，建立“政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制”，公開“債務(wù)率”和“償債率”，并設(shè)定警戒線，給政府性債務(wù)戴上“緊箍咒”。
同時，債務(wù)期限結(jié)構(gòu)可以衡量政府短中長期債務(wù)資金的構(gòu)成和相互之間的比例關(guān)系，及時公開地方政府債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，方便各地根據(jù)項目資金狀況、市場需求等因素實行動態(tài)調(diào)節(jié)，合理安排債券期限結(jié)構(gòu)。
完善債務(wù)管理制度
提高資金使用效益
《報告》指出，總體上看大部分政府未合理分析地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)，債務(wù)信息公開不夠細致。
財政部印發(fā)的《地方政府債務(wù)信息公開辦法(試行)》中要求，縣級以上地方各級財政部門應(yīng)當隨同預(yù)決算公開地方政府債務(wù)限額、余額、使用安排及還本付息等信息;隨同調(diào)整預(yù)算公開當年本地區(qū)及本級地方政府債務(wù)限額、本級新增地方政府債券資金使用安排等;隨同決算公開上年末本地區(qū)、本級及所屬地區(qū)地方政府債務(wù)限額、余額決算數(shù)，地方政府債券發(fā)行、還本付息決算數(shù)，以及債券資金使用安排等。
《報告》分析，披露政府債務(wù)的使用情況，有利于規(guī)范地方政府的債務(wù)管理，充分發(fā)揮對政府債務(wù)的公眾監(jiān)督作用，提升政府債務(wù)資金的使用效益。但評估發(fā)現(xiàn)，除6家沒有發(fā)生政府債務(wù)的評估對象外，共有84家評估對象未公開2018年本級政府債務(wù)具體使用情況信息，總體占比42.21%，其中有13家省級政府、10家較大的市政府和61家縣(市、區(qū))政府。
為此，《報告》建議各級政府及時完善債務(wù)管理制度，適時公開債務(wù)資金使用情況，能更好地防范風(fēng)險、規(guī)范管理、接受監(jiān)督，提高資金使用效益。
施正文認為，地方債務(wù)信息公開透明有助于預(yù)防腐敗，調(diào)動公眾監(jiān)督積極性。更重要的是，地方財政信息公開可以改善預(yù)算績效，使政府項目在成本效益比之間獲得平衡。財政部數(shù)據(jù)顯示，截至5月底，2020年地方債券共發(fā)行31997億元，其中新增債券27024億元，再融資債券4973億元。伴隨地方債的擴容提速，護航“六穩(wěn)”“六保”的效果將進一步深度顯現(xiàn)。新增專項債券資金全部用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域重大項目。這將有利于擴大有效投資，更好地發(fā)揮地方債券對“六穩(wěn)”“六保”的保障作用。為此，加強地方債的風(fēng)險防控和監(jiān)管力度非常有必要，而提高地方債各種信息透明度無疑對上述工作具有促進作用。
