近日，市場監(jiān)管總局發(fā)布公告，對《食品經(jīng)營許可管理辦法(征求意見稿)》(以下簡稱《征求意見稿》)公開征求意見，這是自2015年《食品經(jīng)營許可管理辦法》實施以來的第二次修訂。
本次修訂主要有9大變化，其中包括簡化食品經(jīng)營許可申請、壓縮辦理時限、細(xì)化許可類目、加大超范圍經(jīng)營等處罰力度。值得注意的是，在修訂說明中，市場監(jiān)管總局還特別回應(yīng)了系統(tǒng)內(nèi)征求意見時分歧較大的問題“餐飲服務(wù)管理公司納入許可范疇”。
持續(xù)推進(jìn)簡政放權(quán)
不斷優(yōu)化營商環(huán)境
全面優(yōu)化和推進(jìn)“放管服”改革，是《征求意見稿》投注在食品經(jīng)營許可管理的主題思路。2018年10月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于在全國推開“證照分離”改革的通知》，對食品經(jīng)營許可提出“推廣網(wǎng)上業(yè)務(wù)辦理、壓縮審批時限、精簡審批材料”等具體改革要求。2019年5月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化改革加強食品安全工作的意見》要求，“深化食品生產(chǎn)經(jīng)營許可改革，優(yōu)化許可程序，實現(xiàn)全程電子化”。
“修訂《食品經(jīng)營許可管理辦法》是響應(yīng)黨中央、國務(wù)院全面深化改革的必然要求。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視‘放管服’改革，持續(xù)推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化政府服務(wù)向縱深發(fā)展，不斷優(yōu)化營商環(huán)境。為深入貫徹落實黨中央、國務(wù)院文件關(guān)于食品經(jīng)營許可改革要求，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，有必要及時修訂《食品經(jīng)營許可管理辦法》。”市場監(jiān)管總局食品經(jīng)營司相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹了此次修法的背景。
為此，《征求意見稿》重點表現(xiàn)了食品經(jīng)營許可的“放管服”思路：
一是簡化食品經(jīng)營許可申請材料。其中包括新申辦食品經(jīng)營許可時，對營業(yè)執(zhí)照或者其他主體資格證明等文件能實現(xiàn)網(wǎng)上核驗的，不再提供復(fù)印件;許可證遺失補辦時，可以提交遺失聲明代替原遺失公告，進(jìn)一步減輕申請人負(fù)擔(dān)。
二是壓縮食品經(jīng)營許可辦理時限。這是近年來各地普遍實施的一項便利措施，值得注意的是，《征求意見稿》擬將現(xiàn)行《食品經(jīng)營許可管理辦法》中食品經(jīng)營許可辦理時限大為縮減。其一，將許可部門作出行政許可決定的時限壓縮至10個工作日，因特殊原因需要延長期限的，經(jīng)本行政機關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長5個工作日。其二，將許可部門發(fā)放食品經(jīng)營許可證的時限壓縮至5個工作日內(nèi)。
三是推進(jìn)食品經(jīng)營許可信息化建設(shè)?！墩髑笠庖姼濉诽岢鍪称方?jīng)營許可全程電子化的工作要求和努力方向，要求縣級以上地方市場監(jiān)管部門推進(jìn)食品經(jīng)營許可信息化建設(shè)，逐步實施許可申請、受理、審查、發(fā)證、查詢等全流程網(wǎng)上辦理，發(fā)放食品經(jīng)營許可電子證書，并在本機關(guān)官方網(wǎng)站公開食品經(jīng)營許可事項，以及食品經(jīng)營許可信息數(shù)據(jù)，通過讓數(shù)據(jù)多跑路，進(jìn)一步提升食品經(jīng)營許可工作效能。
《征求意見稿》擬新增5類無需取得許可的情形。它們分別是在現(xiàn)行《食品經(jīng)營許可管理辦法》基礎(chǔ)上，明確已取得食品生產(chǎn)許可證的企業(yè)銷售自產(chǎn)的食品、銷售食用農(nóng)產(chǎn)品、已取得食品經(jīng)營許可的主店附近開設(shè)的甜品站、已取得食品生產(chǎn)經(jīng)營許可證在展銷會等臨時交易場所銷售食品以及醫(yī)療機構(gòu)、藥品零售企業(yè)銷售特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品中的特定全營養(yǎng)配方食品等5類情形，可不用取得食品經(jīng)營許可。
此外，《征求意見稿》還提出實行部分許可告知承諾制，即對僅申請預(yù)包裝食品銷售項目的新辦許可、經(jīng)營條件未發(fā)生變化且經(jīng)營項目減項或未發(fā)生變化的變更或延續(xù)許可等3類情形，實行告知承諾制，即食品經(jīng)營者提交的申請材料齊全、符合法定形式，不再進(jìn)行現(xiàn)場核查，直接向申請人發(fā)放食品經(jīng)營許可證。同時，《征求意見稿》鼓勵各地結(jié)合本地實際，在保障食品安全的前提下，對風(fēng)險程度較低的，探索擴大推行告知承諾制的范圍。
北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅指出，取消食品經(jīng)營許可項目，取消的僅是行政審批項目的審批行為，意味著市場放開或市場的門檻放寬，拆掉了市場的“籬笆墻”。當(dāng)事人對該項工作(事項、行為、資格資質(zhì)認(rèn)可)不需要申請審批，直接就可以“進(jìn)門”，靠市場調(diào)節(jié)，依靠行業(yè)自律。這并非是取消該項工作，也并不是該項工作不存在了，更不是取消監(jiān)管責(zé)任。取消行政審批后，要通過改進(jìn)管理辦法和制定相關(guān)措施，把應(yīng)該管的事管住管好。
調(diào)整食品經(jīng)營項目
適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展實際
“修訂《食品經(jīng)營許可管理辦法》是順應(yīng)食品經(jīng)營領(lǐng)域發(fā)展的必然要求。”市場監(jiān)管總局食品經(jīng)營司相關(guān)負(fù)責(zé)人說。
近年來，食品經(jīng)營領(lǐng)域發(fā)展迅速，新興業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，新型經(jīng)營模式層出不窮，食品經(jīng)營顯示出與“互聯(lián)網(wǎng)+”深度融合趨勢。同時，新型技術(shù)發(fā)展進(jìn)一步助推食品經(jīng)營模式多樣化。如何以保障食品安全為前提，助力新業(yè)態(tài)、新模式、新技術(shù)健康發(fā)展，對食品經(jīng)營許可管理提出了更高要求。為適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展實際，有必要對《食品經(jīng)營許可管理辦法》及時進(jìn)行修訂，特別是需要調(diào)整食品經(jīng)營項目，進(jìn)一步細(xì)化經(jīng)營項目類別。
《征求意見稿》擬規(guī)定，在熱食類、冷食類、生食類食品經(jīng)營項目的基礎(chǔ)上，增加簡單制售分類。第一，針對簡單制售類項目風(fēng)險相對較低的特點，進(jìn)一步細(xì)化食品經(jīng)營項目類別，便于在保障食品安全的前提下，實施食品安全風(fēng)險分級分類管理，適當(dāng)簡化簡單制售類項目審查要求。第二，增加半成品制售項目，明確半成品定義，規(guī)定半成品制售僅限中央廚房申請。第三，刪除糕點類食品制售、自制飲品制售，將其按照加工工藝分別歸入熱食類食品制售或冷食類食品制售的范疇。第四，明確散裝食品銷售中的散裝熟食銷售、冷食類食品制售中的冷加工糕點制售和現(xiàn)榨果蔬汁制售應(yīng)在經(jīng)營項目后以括號列出。
市場監(jiān)管總局食品經(jīng)營司相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，修訂《食品經(jīng)營許可管理辦法》是適應(yīng)基層監(jiān)管需求的需要?，F(xiàn)行《食品經(jīng)營許可管理辦法》對規(guī)范食品經(jīng)營活動，保障食品安全發(fā)揮了重要作用，食品經(jīng)營安全整體水平得到提升，經(jīng)營主體責(zé)任得到有效落實。《食品經(jīng)營許可管理辦法》實施5年來，在日常許可工作中發(fā)現(xiàn)一些問題，如許可注銷機制不夠細(xì)化等。
此次《征求意見稿》完善了食品經(jīng)營許可注銷機制。它進(jìn)一步明確適用于食品經(jīng)營者主動注銷食品經(jīng)營許可的4類情形。增加食品經(jīng)營者不再從事食品經(jīng)營活動且未辦理注銷手續(xù)的，市場監(jiān)管部門依職權(quán)注銷的程序規(guī)定，便于基層監(jiān)管部門及時清理“僵尸戶”，旨在提升許可數(shù)據(jù)與實際經(jīng)營情況的一致性。
主動回應(yīng)爭議問題
放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)
關(guān)于餐飲服務(wù)管理公司是否需要取得食品經(jīng)營許可的問題，在前期書面調(diào)研及市場監(jiān)管系統(tǒng)內(nèi)部征求意見過程中，多地市場監(jiān)管部門存在較大分歧。
部分地方認(rèn)為餐飲服務(wù)管理公司本身不從事餐飲服務(wù)經(jīng)營活動，僅提供運營管理、食品貯存運輸?shù)确?wù)，不屬于食品安全法規(guī)定的“食品經(jīng)營”范疇，所以不需要取得經(jīng)營許可;部分地方認(rèn)為餐飲服務(wù)管理公司實際參與餐飲服務(wù)經(jīng)營活動，對食品安全要求更嚴(yán)格，應(yīng)當(dāng)取得經(jīng)營許可。
《征求意見稿》將餐飲服務(wù)管理公司納入許可范疇，主要考慮到兩個方面的因素，一是《食品安全法實施條例》已明確，承包經(jīng)營單位食堂的，應(yīng)當(dāng)依法取得食品經(jīng)營許可;二是餐飲服務(wù)管理公司以承包食堂、提供服務(wù)等方式經(jīng)營，既是餐飲服務(wù)的實際經(jīng)營者，更是食品安全主體責(zé)任的直接落實者，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)食品安全責(zé)任。
據(jù)此，《征求意見稿》明確餐飲服務(wù)管理公司定義，增加主體業(yè)態(tài)后的標(biāo)注要求。同時，援引《食品安全法實施條例》規(guī)定，明確承包經(jīng)營單位食堂的，應(yīng)當(dāng)具有食品經(jīng)營許可，且食品經(jīng)營項目應(yīng)當(dāng)涵蓋擬承包經(jīng)營食堂的食品經(jīng)營項目。
目前國家正在推行的食品經(jīng)營許可改革，具體包括深入貫徹落實國務(wù)院“放管服”改革要求，在保障食品安全的前提下，進(jìn)一步優(yōu)化食品經(jīng)營許可條件、簡化許可流程、縮短許可時限，加快推行電子化審批，不斷完善許可工作體系，持續(xù)提升食品經(jīng)營許可工作便利化、智能化水平。
中南財經(jīng)政法大學(xué)教授戚建剛認(rèn)為，“放管服”改革就是要重塑政府與市場關(guān)系，一方面，通過簡政放權(quán)把不該由政府管理的事項交給市場、企業(yè)和個人，凡是市場機制能自主調(diào)節(jié)的就讓市場來調(diào)節(jié)，凡是企業(yè)能干的就讓企業(yè)干;另一方面，通過放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，把該由政府管的事管好管住，在強化市場監(jiān)管，促進(jìn)公平競爭，維護(hù)市場秩序，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)、彌補市場失靈等方面發(fā)揮積極作用，從而使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，重塑政府與市場的關(guān)系。
