12月1日，國務院辦公廳正式對外發(fā)布《政府信息公開信息處理費管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)，明確提出為了有效調(diào)節(jié)政府信息公開申請行為、引導申請人合理行使權(quán)利，向申請公開政府信息超出一定數(shù)量或者頻次范圍的申請人，收取信息處理費。信息處理費可以按件計收，也可以按量計收，均按照超額累進方式計算收費金額。《管理辦法》從明年1月1日起正式實施。
《管理辦法》出臺的背景是什么?申請信息收費的基本定位是什么?它對于我國政府信息公開制度有什么意義?就這些問題，《法治日報》記者采訪了國務院辦公廳信息公開辦的相關(guān)負責人及法律界內(nèi)知名專家。
引導規(guī)范申請行為避免出現(xiàn)權(quán)利濫用
“出臺《管理辦法》是為了規(guī)范、引導公眾更好地行使政府信息公開法定權(quán)利，維護行政機關(guān)工作秩序。它針對的只是個別極端情形，絕大多數(shù)申請人的正常申請不會受影響。”公開辦相關(guān)負責人這樣告訴記者。
據(jù)了解，國辦此次出臺《管理辦法》不是設(shè)立新的收費項目增加政府收入，而是針對實踐中比較突出的少數(shù)人濫用政府信息公開權(quán)利問題，確立一種制度調(diào)節(jié)手段，以期有效引導、規(guī)范政府信息公開申請行為，最大限度把合理合法的需求滿足好，把不合理不合法的訴求限制住。
2008年5月1日，首部政府信息公開條例施行以來，我國政府信息公開制度取得了舉世矚目的成就。特別是近年來，政府部門主動公開信息的范圍和深度不斷拓展，政府透明度成效呈現(xiàn)跨越式擢升，不僅促進了政府治理能力的全面提高，也為公眾更好地行使知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)提供了制度保障，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中發(fā)揮了無可替代的作用。
伴隨著政府信息公開制度的順利推行，實踐中也出現(xiàn)了少數(shù)以政府信息公開申請為由，以求達到與信息公開無關(guān)的其他個人目的的申請人，干擾了行政機關(guān)和司法機關(guān)正常工作秩序，這種政府信息公開申請權(quán)濫用的行為，與政府信息公開制度設(shè)立初衷不符。
據(jù)信息公開辦披露的情況顯示，個別申請人圍繞網(wǎng)站域名管理、房屋拆遷、環(huán)境保護、土地征收等事項，提起數(shù)百件、數(shù)千件甚至數(shù)萬件政府信息公開申請，嚴重影響了行政機關(guān)正常工作秩序。
同樣，對于政府信息公開申請權(quán)濫用現(xiàn)象，也引起了法律學界的普遍關(guān)注和研究。
曾參與首部政府信息公開條例起草工作的社科院法學所副所長周漢華研究員介紹，實踐中濫用政府信息公開申請權(quán)利的現(xiàn)象表現(xiàn)為極少數(shù)當事人故意一人多訴、多人一訴和多人多訴，有時幾十甚至數(shù)百人針對同一機關(guān)分別提出相同的申請，得到答復后再分別向法院起訴，個別人還故意在不同時間段起訴。有的申請人利用少數(shù)行政機關(guān)怕麻煩、怕當被告、怕敗訴的心理，故意大量申請政府信息公開或者提出政策咨詢要求，給行政機關(guān)施加壓力，以期獲得不正當利益。有的申請人意圖解決的問題，因歷史久遠，已超過法定期限，無法進入復議和訴訟程序，于是轉(zhuǎn)而提起政府信息公開申請，希望借此進入復議和訴訟程序。有的申請人已經(jīng)通過訴訟或者其他渠道獲得了其所申請的政府信息，但依然提出公開申請并啟動訴訟程序。
推行統(tǒng)一收費標準完善政務公開制度
2019年5月15日起正式施行的修訂后的政府信息公開條例規(guī)定，行政機關(guān)依申請?zhí)峁┱畔?，不收取費用。但是，申請人申請公開政府信息的數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍的，行政機關(guān)可以收取信息處理費。行政機關(guān)收取信息處理費的具體辦法由國務院價格主管部門會同國務院財政部門、全國政府信息公開工作主管部門制定。
“新修訂的條例立足中國實際、吸收借鑒有關(guān)國際經(jīng)驗，在原條例有關(guān)收費規(guī)定的基礎(chǔ)上，將收取信息處理費確立為必要的調(diào)節(jié)手段。因此，制定《管理辦法》是完善政府信息公開條例配套制度的必要舉措。”相關(guān)負責人介紹說。
據(jù)了解，在《管理辦法》起草制定過程中，有關(guān)方面認真分析總結(jié)了我國政府信息依申請公開的現(xiàn)狀與問題，特別是申請人濫用申請權(quán)的現(xiàn)象，適度借鑒國外有關(guān)國家的經(jīng)驗做法，并結(jié)合我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平，同時對發(fā)改委、財政部2008年制定的政府信息收費規(guī)定執(zhí)行情況作了全面總結(jié)，以此確定《管理辦法》的基本定位和信息處理費的基本標準。其間，還邀請最高法、司法部、中國法學會等單位充分論證，并向各地各部門及中央有關(guān)部委等93家單位大范圍征求意見。
根據(jù)《管理辦法》規(guī)定，信息處理費可以按件計收，也可以按量計收，均按照超額累進方式計算收費金額。行政機關(guān)對每件申請可以根據(jù)實際情況選擇適用其中一種標準，但不得同時按照兩種標準重復計算。
按件計收執(zhí)行下列收費標準為：同一申請人一個自然月內(nèi)累計申請10件以下(含10件)的，不收費;同一申請人一個自然月內(nèi)累計申請11-30件(含30件)的部分100元/件;同一申請人一個自然月內(nèi)累計申請31件以上的部分，以10件為一檔，每增加一檔，收費標準提高100元/件。
按量計收執(zhí)行下列收費標準為：30頁以下(含30頁)的，不收費;31-100頁(含100頁)的部分10元/頁;101-200頁(含200頁)的部分20元/頁;201頁以上的部分40元/頁。
據(jù)介紹，此前各地收費標準不一、收費方式可操作性不強，部分行政機關(guān)對“政府信息申請的數(shù)量、頻次超過合理范圍”的認定把握不準，既不利于保障申請人的合法權(quán)益，也容易引發(fā)不必要的行政爭議?！豆芾磙k法》對收費標準進行統(tǒng)一規(guī)定，既可以規(guī)范引導申請人，也可以規(guī)范約束行政機關(guān)。
按期繳納相應費用逾期視為放棄申請
《管理辦法》對于信息處理費的收取程序、收費方式以及相關(guān)的監(jiān)管機制都作了明確而系統(tǒng)的規(guī)定，并與政府信息公開申請?zhí)幚沓绦蛴袡C銜接，形成工作閉環(huán)。
比如，《管理辦法》第六條規(guī)定，行政機關(guān)依法決定收取信息處理費的，應當在政府信息公開申請?zhí)幚砥谙迌?nèi)，按照申請人獲取信息的途徑向申請人發(fā)出收費通知，說明收費的依據(jù)、標準、數(shù)額、繳納方式等。申請人應當在收到收費通知次日起20個工作日內(nèi)繳納費用，逾期未繳納的視為放棄申請，行政機關(guān)不再處理該政府信息公開申請。
對于收費方式，《管理辦法》規(guī)定，行政機關(guān)收取的信息處理費屬于行政事業(yè)性收費，按照政府非稅收入和國庫集中收繳管理有關(guān)規(guī)定納入一般公共預算管理，及時足額繳入同級國庫。具體收繳方式按照同級政府財政部門有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
“目前，絕大多數(shù)地方可以實現(xiàn)線上繳費和線下銀行網(wǎng)點繳費，收費方式的可操作性大大增強。”相關(guān)負責人介紹。
此外，申請人對收取信息處理費的決定有異議的，不能單獨就該決定申請行政復議或者提起行政訴訟，可以在繳費期滿后，就行政機關(guān)不再處理其政府信息公開申請的行為，依據(jù)政府信息公開條例第五十一條的規(guī)定，向上一級行政機關(guān)或者政府信息公開工作主管部門投訴、舉報，或者依法申請行政復議、提起行政訴訟。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。
采訪中，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學黨委常委、副校長王敬波教授分析指出，政府信息是公共產(chǎn)品，具有資源稀缺性，無序利用會造成政府財政難以負擔?？紤]到公開成本和必要性的問題，并非所有信息都需要政府主動公開。有些信息根據(jù)申請而公開，就會產(chǎn)生依申請公開信息的成本和收費。因此，依申請公開實行收費制度是國際慣例。
社科院法學所研究員呂艷濱認為，2008年實施的政府信息公開條例中規(guī)定了信息收費內(nèi)容，但后期因為手續(xù)繁瑣，實際上公民依申請公開收費的實例極少，一直沒怎么發(fā)揮作用。適度收費符合誰受益、誰負擔的原則，也有助于避免行政成本浪費，因為實踐中確實有部分申請存在過度占用行政資源的問題。因此，適度收費對于遏制濫用申請權(quán)現(xiàn)象是有利的。
用好政策引導功能切忌出現(xiàn)矯枉過正
此次《管理辦法》強調(diào)是針對濫用政府信息公開申請權(quán)利作出的必要限制措施，是完善政府信息公開制度的一種調(diào)節(jié)手段。那么，《管理辦法》的出臺該如何落地生根?對于解決少數(shù)人濫用申請權(quán)的問題及現(xiàn)象，究竟能發(fā)揮多大的作用呢?
對此，呂艷濱分析認為，在實際操作當中，要特別注意防止收費對合理申請政府信息行為的不當限制，對于申請量大的當事人，也要區(qū)分其申請目的、用途、所申請的信息是否具有公益性質(zhì)，或者說對社會公共利益是否具有促進作用。比如，有的依申請公開的信息，經(jīng)過審查之后，其實是可以轉(zhuǎn)為主動公開的，那么對于這些申請，即便量大也不應當收費。諸如此類問題，是否可以進行一些特殊規(guī)定?同時，收費程序也不宜太復雜，不能因為收費、繳費而過度延長政府信息公開的答復期限，甚至要防止個別機關(guān)借收費規(guī)避20個工作日的答復期限。
王敬波認為，國辦出臺《管理辦法》很有積極意義，有一定的政策引導功能，對于那些為了謀取不正當利益，將信息公開申請作為謀利手段的人，可以在一定程度上起到規(guī)范約束作用。但是，信息收費制度并非萬能手段，要從根本上解決政府信息公開申請權(quán)濫用的問題，決不能僅僅依靠收費來解決。因為濫用信息公開申請權(quán)這個問題，涉及很多復雜的社會問題和各類矛盾糾紛，它們只是通過政府信息公開表現(xiàn)出來了而已。
“特別需要強調(diào)的是，不能過度消費政府信息公開這項制度，要回歸對這項制度本身科學理性的認識，不能讓政府信息公開制度功能超載，它并不能完全承擔解決社會矛盾，尤其是解決長期積累下來一些社會矛盾的功能。政府信息公開制度本身，是為了滿足公民知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等民主政治權(quán)利。”王敬波說。(記者 萬靜)
