隨著零工經(jīng)濟(jì)時代到來，生產(chǎn)經(jīng)營所得和勞動所得越發(fā)難以明確區(qū)分，這給個稅調(diào)整提出了新問題。與此同時，下調(diào)個稅45%最高邊際稅率的呼聲由來已久，在留住人才和保證公平兩方面如何權(quán)衡?未來五年，且看個稅改革如何闖關(guān)奪隘!
萬億元大稅種的每個微小變動都會牽動公眾的神經(jīng)，這其中又以個人所得稅獲得的關(guān)注度最高。迄今為止，中國已經(jīng)進(jìn)行了七輪個稅改革。
2018年，以新個稅法的修訂為標(biāo)志，我國歷史上第七輪個稅改革拉開大幕，這也是歷次個稅改革中力度最大的一次——將個稅免征額提高到5000元僅是“小禮包”，無論是首次引入綜合計稅模式還是添加六項專項附加扣除，對個人錢袋子的影響都比提高免征額重要得多。
從目前看，這輪改革的成效顯著，納稅人滿意度頗高。在兩年時間里，這項改革讓2.5億人享受到減稅紅利，預(yù)估減稅規(guī)模超過5000億元。在“十三五”收官及“十四五”開局之年，大家想知道的是，這項改革會如何繼續(xù)和深化下去。
個稅作為直接稅，是調(diào)節(jié)收入分配的重要工具。而對于個人收入的調(diào)節(jié)，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》(以下簡稱《建議》)指出，要完善再分配機制，加大稅收、社保、轉(zhuǎn)移支付等調(diào)節(jié)力度和精準(zhǔn)性，合理調(diào)節(jié)過高收入，取締非法收入。
財政部部長劉昆近期撰文指出，“十四五”時期將進(jìn)一步完善綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制度。適時推進(jìn)個人所得稅改革修法，合理擴(kuò)大納入綜合征稅的所得范圍，完善專項附加扣除項目，完善吸引境外高端人才政策體系。
北京國家會計學(xué)院財稅政策與應(yīng)用研究所所長、教授李旭紅對照了《建議》和劉昆文章中關(guān)于個稅的表述，她認(rèn)為，“十四五”期間，個稅改革會服務(wù)于整體稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動科學(xué)公平的現(xiàn)代稅收制度體系進(jìn)一步完善和發(fā)展。“重點已經(jīng)不再是大規(guī)模減稅，而是讓稅制更加公平。”
經(jīng)營所得或率先納入綜合所得
第七輪個稅改革首重“公平”，這從在個稅中首次引入綜合計稅模式就能看出來。
2019年以前，我國的個稅采取分類征收模式，即不同類別的收入，適用的稅率、扣除標(biāo)準(zhǔn)等不同，這使得不同類別收入個稅負(fù)擔(dān)不同，有悖于公平原則。因此國際上采用分類征稅單一模式的國家極少。
為改變這一現(xiàn)狀，財稅部門對稅制進(jìn)行了重塑，即將以前工資薪金、勞務(wù)報酬、特許權(quán)使用費、稿酬統(tǒng)一為綜合所得，采取統(tǒng)一的超額累進(jìn)稅率，確保這四項收入適用相同的稅率，而非此前不同的稅率，這體現(xiàn)了公平性。
李旭紅對此評價很高，她說，該模式將納稅人綜合負(fù)擔(dān)水平納入考慮范圍，促進(jìn)了不同類別收入間個稅負(fù)擔(dān)的平衡，有效降低納稅人的綜合稅負(fù)水平，是稅收公平原則的一次有效實踐。
而由于綜合計稅對征管能力和稅收遵從度有較高要求，在初步階段，改革僅將具有易征管、不易轉(zhuǎn)嫁或避稅等特征的工資薪金等四項收入先行納入綜合所得范圍，對經(jīng)營所得，利息、股息、紅利所得，財產(chǎn)租賃所得，財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得，偶然所得等，仍采用分類征稅方式，按照規(guī)定分別計算個人所得稅。由此，我國初步建立了綜合與分類相結(jié)合的個稅體制。
這是為了改革的平穩(wěn)過渡。山東大學(xué)財政系主任、中國稅務(wù)學(xué)會理事李華說，考慮到公平性，綜合所得必然是要繼續(xù)擴(kuò)圍的，但這是一個逐步推進(jìn)的過程。“現(xiàn)在這種‘小綜合’實際是在稅收征管和稅制公平中作了一個權(quán)衡。”
劉昆文章中“合理擴(kuò)大納入綜合征稅的所得范圍”的表態(tài)，意味著“十四五”期間，這項改革將繼續(xù)完善下去，而經(jīng)營所得被認(rèn)為是最有可能率先被納入綜合所得計稅的。
“工資薪金、勞動報酬等四項統(tǒng)一為綜合所得主要是考慮這些都是勞動所得，性質(zhì)相近，而經(jīng)營所得從原理上來說也是和勞動所得相近的。”李華打了個比方：個人被單位雇傭取得工資薪金，經(jīng)營所得相當(dāng)于自己雇傭自己。
經(jīng)營所得種類比較廣泛，包括個體工商戶從事生產(chǎn)、經(jīng)營活動所得，個人獨資企業(yè)投資人、合伙企業(yè)的個人合伙人來源于境內(nèi)注冊的個人獨資企業(yè)、合伙企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營的所得;個人對企業(yè)、事業(yè)單位承包經(jīng)營、承租經(jīng)營以及轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租取得的所得等。
中國財政科學(xué)研究院研究員梁季認(rèn)為，隨著零工經(jīng)濟(jì)時代到來，生產(chǎn)經(jīng)營所得和勞動所得越發(fā)難以明確區(qū)分開，所以有必要將其納入綜合計征。而從計稅模式上，經(jīng)營所得也與綜合所得相近，兩者目前都適用累進(jìn)稅率，并入綜合計征范圍也相對較為容易。
唯一的困難是兩者稅率的不同。綜合所得應(yīng)納稅所得額是收入減除6萬元免征額、專項扣除、專項附加扣除等余額，然后適用3%—45%總計7檔超額累進(jìn)稅率;經(jīng)營所得應(yīng)納稅所得額是收入總額減除成本、費用以及損失后的余額，適用5%—35%共5檔超額累進(jìn)稅率。
有人建議，未來可以考慮適當(dāng)下調(diào)綜合所得45%最高邊際稅率。
統(tǒng)籌考慮稅率水平
事實上，下調(diào)個稅45%最高邊際稅率的呼聲由來已久。
2018年8月31日，十三屆全國人大常委會第五次會議舉行了閉幕會，這次會上通過了3部法律，分別是電子商務(wù)法、土壤污染防治法和新修訂的個人所得稅法。
隨后，全國人大常委會辦公廳在人民大會堂舉行3部法律的專題新聞發(fā)布會，現(xiàn)場的記者們一共問了12個問題，和個稅相關(guān)的有8個。有記者提問：目前45%的邊際稅率是否應(yīng)該有一定的下調(diào)，在接下來的稅制改革中，是否會根據(jù)實際情況有所變化?
財政部稅政司司長王建凡回答：45%的稅率，這個問題還是要綜合地看。新個稅法出臺了組合性的措施為廣大納稅人減負(fù)，所以適用45%稅率的這些人同樣也有減稅。
但他同時指出，我國收入分配差距較大的現(xiàn)象仍比較突出，因此個人所得稅的稅率結(jié)構(gòu)的設(shè)計，包括最高邊際稅率的設(shè)計，還是要兼顧到調(diào)節(jié)收入分配的要求。下一步隨著征管和配套條件的不斷改善，這都會統(tǒng)籌考慮。
長期以來，不少學(xué)者建議適度下調(diào)45%最高邊際稅率。華夏供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院院長、財政部原財政科學(xué)研究所所長賈康認(rèn)為，這個稅負(fù)水平無疑調(diào)節(jié)了高收入，但企業(yè)單位卻面臨著穩(wěn)定高端人才隊伍的困難。
“高端人才會用腳投票，國內(nèi)個稅高，他們就會被境外的公司拉跑。”賈康說，這給市場造成了巨大壓力，因此，2019年以來，我國對包括粵港澳大灣區(qū)、上海自貿(mào)區(qū)臨港片區(qū)、海南自貿(mào)港等地的高端人才或緊缺人才，出臺了個稅優(yōu)惠措施，降低相關(guān)人才個稅稅負(fù)。
劉昆的文章并未提及“十四五”期間是否考慮下調(diào)個稅最高邊際稅率的問題，但學(xué)者們普遍認(rèn)為“完善吸引境外高端人才政策體系”事實上就會涉及這一點，只是適用范圍和調(diào)整幅度大小的問題。
“從國際上來看，個稅的最高邊際稅率普遍在30%—35%左右，我們明顯還有降低的空間，更在現(xiàn)實生活中感受到了其迫切性。”賈康呼吁，有關(guān)部門應(yīng)該趕快考慮跟蹤分析實際運行的情況，有必要的話及時跟上一些緩解矛盾的措施，如果個稅能啟動下一輪的改革，壓低最高邊際稅率和適當(dāng)擴(kuò)大綜合征稅范圍、納入一些非勞動所得應(yīng)該結(jié)合起來。
向民生傾斜
這輪個稅改革中最貼近民生的舉措是引入子女教育、繼續(xù)教育、大病醫(yī)療、住房貸款利息或住房租金以及贍養(yǎng)老人等六項專項附加扣除政策。此舉考慮了個人或家庭實際支出負(fù)擔(dān)不同，給予相應(yīng)的抵稅金額，讓個稅體制更加公平。
李旭紅認(rèn)為六項專項附加扣除政策體現(xiàn)了稅收政策向民生領(lǐng)域傾斜的特點，有利于合理減輕納稅人的整體負(fù)擔(dān)，有效保證稅制改革落到實處，惠及民生，提高稅制的公平性。
中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任施正文對此也很推崇，他說，六項專項附加扣除政策設(shè)計時考慮了橫向的公平，進(jìn)步是很大的。“這是屬于對生計費用扣除的范疇，生計費用體現(xiàn)了對民生的保障。”
目前，除了允許個人大病醫(yī)療在8萬元限額內(nèi)據(jù)實扣除，其余5項專項附加扣除均采取定額扣除，比如每個子女教育扣除標(biāo)準(zhǔn)為每月1000元，住房貸款利息也為每月1000元，(獨生子女)贍養(yǎng)老人扣除標(biāo)準(zhǔn)為每月2000元。
施正文告訴中青報·中青網(wǎng)記者，目前這種定額的扣除方式一方面是基于征管簡便的考慮，另一方面也考慮了財政的承受能力。但問題也很明顯——無法真實準(zhǔn)確地反映納稅人在某項生計費用支出的具體數(shù)額，會在一定程度上造成不公平。
劉昆對此表態(tài)，下一步要完善專項附加扣除項目，這意味著專項附加扣除將進(jìn)一步改革。此前，財政部副部長程麗華表示，根據(jù)教育、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生支出變化情況，個稅專項附加扣除暫行辦法在執(zhí)行過程中還將進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。
施正文認(rèn)為，下一步完善專項附加扣除主要是扣除標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整，進(jìn)一步幫助個人和家庭減負(fù)。比如，扣除內(nèi)容上考慮得更全面，扣除方式上更科學(xué)，扣除標(biāo)準(zhǔn)上更貼近實際支出的數(shù)額。
梁季建議，可以考慮房貸利息的據(jù)實扣除，因為房貸利息有真實數(shù)據(jù)，納稅人和征管機構(gòu)都可以取得，這個可操作性更強。還有完善二孩扣除政策，鼓勵生育，緩解人口老齡化問題。
目前，專項附加扣除項目主要惠及年輕納稅人群體。李旭紅做了很多相關(guān)的研究，她表示，專項附加扣除政策對民生很重要，下一步應(yīng)該結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、家庭結(jié)構(gòu)、實際負(fù)擔(dān)等現(xiàn)實因素，制定適度差別化的扣除標(biāo)準(zhǔn)，并允許扣除標(biāo)準(zhǔn)隨經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r和宏觀調(diào)控需要在合理范圍內(nèi)波動，統(tǒng)籌確定性與靈活性，兼顧公平與效率。
同時，綜合考慮各納稅群體的稅收特征，平衡不同納稅群體間的受惠差異，增加對于特殊群體和弱勢群體的定向扣除項目，切實關(guān)照民生的方方面面，充分發(fā)揮個人所得稅的再分配功能，進(jìn)一步提高稅收公平性，增進(jìn)人民福祉。
做大個稅蛋糕
中國社會科學(xué)院副院長、學(xué)部委員高培勇曾表示，“十四五”時期對直接稅的改革很關(guān)鍵。我國優(yōu)化現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)就是要實現(xiàn)現(xiàn)代稅收職能，即通過稅收制度的安排實現(xiàn)公平正義，這依托于直接稅的建設(shè)。
直接稅是指稅收負(fù)擔(dān)不易轉(zhuǎn)嫁，直接由納稅人承擔(dān)的稅收，例如所得稅、財產(chǎn)稅;間接稅則指通過層層流通環(huán)節(jié)，稅負(fù)最終由消費者承擔(dān)的稅收，如增值稅、消費稅等。二者的區(qū)別在于理論上能否轉(zhuǎn)嫁，即負(fù)稅人與納稅人是否一致。
施正文表示，我國“十四五”規(guī)劃中關(guān)于稅收改革這一方面，中心思想是要優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，建立更加科學(xué)、公平、規(guī)范的現(xiàn)代稅收制度，進(jìn)而更好地發(fā)揮稅收在收入分配中的調(diào)節(jié)作用，更好地促進(jìn)社會公平，促進(jìn)共享發(fā)展，推進(jìn)現(xiàn)代國家治理。
他認(rèn)為，提高直接稅比重，關(guān)鍵是深化個人所得稅改革，既要進(jìn)一步調(diào)整稅率和完善費用扣除制度，也要整體上謀劃提高個人所得稅收入規(guī)模。
2019年，我國個人所得稅收入10388億元，占全國稅收收入的比重是6.6%。“從規(guī)模上看個稅是萬億元的大稅種，但從比例上看，個稅仍是個小稅種，讓它去拉收入分配公平這輛大車還是有難度。”李華說，只有做大個稅，它才能真正發(fā)揮調(diào)節(jié)收入的作用。
目前，個稅在我國稅收收入中所占比重和一些發(fā)達(dá)國家相比還比較低，財政部副部長程麗華此前曾表示，隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大家收入水平在提高，國家也采取了一系列的措施在改善收入分配的結(jié)構(gòu)，將來會有越來越多的人有能力進(jìn)入到個人所得稅納稅者的行列，這也是發(fā)達(dá)國家走過來的一個經(jīng)驗，個人所得稅對于稅收的貢獻(xiàn)今后可能還會有所上升。
她還說，隨著改革的不斷推進(jìn)，我國會逐步地邁向一個規(guī)范的綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制，必將在籌集財政收入以及調(diào)節(jié)收入分配方面發(fā)揮更好的作用。
這是一個系統(tǒng)性的工程。對于個稅的發(fā)展方向，賈康說，在中低收入人群中應(yīng)該進(jìn)一步降低稅負(fù)，在中等收入群體中應(yīng)該適當(dāng)考慮不再增加稅負(fù)，對真正高收入群體要加強征收，但也要注意把握積極性和公平性之間的平衡，消減現(xiàn)在高端收入調(diào)節(jié)方面所存在的明顯的對勞動收入的稅收歧視和過高的力度。
優(yōu)化再分配關(guān)鍵是“提低控高”，在不斷完善的過程中解決問題。《建議》中是這么說的：“改善人民生活品質(zhì)，提高社會建設(shè)水平。”這一切的背后是 “公平”，是“民生”。
