法治日?qǐng)?bào)記者 陳磊
近年來，一些地方未經(jīng)相關(guān)部門許可私設(shè)“景點(diǎn)”，違規(guī)為游客提供游覽服務(wù)、違規(guī)開展旅游經(jīng)營活動(dòng)，人民群眾反映強(qiáng)烈。
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文化和旅游部近日印發(fā)通知，要求各地今年9月至11月開展私設(shè)“景點(diǎn)”問題專項(xiàng)整治工作。
私設(shè)“景點(diǎn)”為何存在？如何從根源上依法整治私設(shè)“景點(diǎn)”？圍繞這些問題，《法治日?qǐng)?bào)》記者近日采訪了中國社科院法學(xué)研究所研究員支振鋒，北京市律師協(xié)會(huì)文旅專業(yè)委員會(huì)副主任、北京德和衡律師事務(wù)所高級(jí)合伙人馬麗紅。
對(duì)話
記者：您認(rèn)為文化和旅游部開展私設(shè)“景點(diǎn)”問題專項(xiàng)整治工作的原因是什么？
支振鋒：根據(jù)旅游法規(guī)定，旅游發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括旅游業(yè)發(fā)展的總體要求和發(fā)展目標(biāo)，旅游資源保護(hù)和利用的要求和措施。私設(shè)“景點(diǎn)”沒有考慮土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，不一定符合資源、生態(tài)保護(hù)和文物安全等要求，特別是建設(shè)旅游設(shè)施、接待眾多游客、提供旅游服務(wù)，甚至可能會(huì)破壞資源、生態(tài)保護(hù)和文物安全，違反旅游法、環(huán)境保護(hù)法等法律法規(guī)。
同時(shí)，正規(guī)景區(qū)開放應(yīng)當(dāng)有必要的旅游配套服務(wù)和輔助設(shè)施、有必要的安全設(shè)施及制度、有必要的環(huán)境保護(hù)設(shè)施和生態(tài)保護(hù)措施等，然后才能經(jīng)價(jià)格部門審批后進(jìn)行收費(fèi)，這是一種規(guī)范的旅游市場(chǎng)秩序。而私設(shè)“景點(diǎn)”可能并不具備正規(guī)景區(qū)的這些條件，或因?yàn)樘峁┑穆糜畏?wù)不規(guī)范引發(fā)糾紛，或因?yàn)槁糜伟踩O(shè)施有瑕疵造成游客發(fā)生人身傷害事件，破壞了我國旅游市場(chǎng)秩序。
文化和旅游部因此印發(fā)私設(shè)“景點(diǎn)”問題專項(xiàng)整治工作方案，以進(jìn)一步規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)游客權(quán)益。
記者：當(dāng)下私設(shè)“景點(diǎn)”現(xiàn)象為何泛濫？
馬麗紅：一是市場(chǎng)逐利行為。我國旅游資源豐富，人口眾多，隨著人民生活水平不斷提高，旅游業(yè)蓬勃發(fā)展，因此一些人通過私設(shè)“景點(diǎn)”以期掙快錢牟取利益。二是現(xiàn)有景點(diǎn)數(shù)量不足，旺季時(shí)人滿為患，門票價(jià)格高，景點(diǎn)及周邊食宿價(jià)格也會(huì)飆升，不僅降低了旅游舒適度，也提升了消費(fèi)者的旅游成本。三是現(xiàn)有景點(diǎn)未能滿足消費(fèi)升級(jí)的需要，各景點(diǎn)同質(zhì)化嚴(yán)重，旅游項(xiàng)目缺乏創(chuàng)新，旅游體驗(yàn)差，對(duì)資深游客吸引力不足。
支振鋒：私設(shè)“景點(diǎn)”的存在，與現(xiàn)有景區(qū)數(shù)量過少、景區(qū)價(jià)格過高、景區(qū)服務(wù)難以滿足旅游需要有關(guān)。特別是近年來隨著人們生活水平的提高，人民群眾越來越追求多元化、個(gè)性化的旅游體驗(yàn)，比如自由行看路上的風(fēng)景、夜晚在野外搭帳篷看星星，但現(xiàn)有的景區(qū)服務(wù)難以滿足這種旅游需求。
旅游主管部門和有關(guān)部門對(duì)旅游市場(chǎng)監(jiān)督管理不足，沒有對(duì)這些私設(shè)“景點(diǎn)”進(jìn)行及時(shí)有效的查處。
另外，根據(jù)旅游法規(guī)定，我國的旅游業(yè)被界定為旅游事業(yè)，旅游業(yè)發(fā)展應(yīng)當(dāng)遵循社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則。國家鼓勵(lì)各類市場(chǎng)主體在有效保護(hù)旅游資源的前提下，依法合理利用旅游資源。利用公共資源建設(shè)的游覽場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公益性質(zhì)。但在旅游實(shí)踐中，旅游業(yè)更多表現(xiàn)為一個(gè)旅游產(chǎn)業(yè)，偏離了旅游業(yè)原本的“事業(yè)”屬性，其公共性和公益性大受限制。由此導(dǎo)致的結(jié)果是，旅游事業(yè)產(chǎn)業(yè)化，個(gè)別地方把原本應(yīng)該公益性開放的大好河山圈成旅游景區(qū)，景區(qū)價(jià)格過高、景區(qū)服務(wù)還不好，客觀上催生了私設(shè)“景點(diǎn)”現(xiàn)象。
記者：私設(shè)“景點(diǎn)”的走紅，也與網(wǎng)絡(luò)社交媒體的推廣有關(guān)，該怎樣看待在線旅游平臺(tái)的宣傳推介？
馬麗紅：互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行廣告推介宣傳已經(jīng)成為常態(tài)，一些游客通過網(wǎng)絡(luò)的便捷性、即時(shí)性、多樣性獲取各種信息，而這些廣告信息也會(huì)間接影響游客的行為選擇。平臺(tái)雖然不是廣告信息的發(fā)布者，但是也應(yīng)對(duì)所發(fā)布的廣告信息盡到“審慎的審查義務(wù)”，這種審查義務(wù)介于完全的形式審查和實(shí)質(zhì)審查之間，屬于高度的注意義務(wù)，即要求平臺(tái)按照專業(yè)人而非普通人的標(biāo)準(zhǔn)審查廣告。
簡單而言，平臺(tái)的審查義務(wù)主要包括：對(duì)相關(guān)信息進(jìn)行查驗(yàn)，比如信息發(fā)布人的身份證明文件、有效聯(lián)系方式等；對(duì)廣告信息內(nèi)容進(jìn)行合規(guī)審查，如所發(fā)布信息是否有違反法律、行政法規(guī)、違背公序良俗、侵犯他人知識(shí)產(chǎn)權(quán)等內(nèi)容；對(duì)于被投訴、舉報(bào)的不實(shí)信息，平臺(tái)應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)查核實(shí)，必要時(shí)應(yīng)予以刪除。
記者：如何從根源上治理私設(shè)“景點(diǎn)”問題？
支振鋒：要把旅游當(dāng)成真正的事業(yè)，而不能僅僅窄化為旅游產(chǎn)業(yè)。一些地方不能動(dòng)不動(dòng)就把大好河山圈起來開發(fā)建設(shè)成景區(qū)收費(fèi)，這不應(yīng)該是旅游事業(yè)發(fā)展的全部，旅游事業(yè)的公共屬性和公益屬性應(yīng)該得到體現(xiàn)。
從不斷滿足人民群眾對(duì)美好生活的需要出發(fā)，不斷完善旅游基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，吸引各地游客飽覽祖國大好河山，體驗(yàn)不同地方的文化風(fēng)俗，增長閱歷、增長見識(shí)，同樣需要強(qiáng)調(diào)旅游的公共屬性和公益屬性，而不是必須消費(fèi)旅游產(chǎn)品和服務(wù)。因此，各地需要提供更多的旅游服務(wù)和游覽設(shè)施，吸引更多的游客參觀游覽，滿足旅游多元化、個(gè)性化需求。
開展私設(shè)“景點(diǎn)”問題專項(xiàng)整治工作非常有必要，但是專項(xiàng)整治工作不能“一刀切”，更不能對(duì)私設(shè)“景點(diǎn)”一關(guān)了之，而應(yīng)該分類施策。對(duì)于一些設(shè)施和服務(wù)完善的私設(shè)“景點(diǎn)”（包括網(wǎng)紅打卡地），比如滿足生態(tài)保護(hù)和安全設(shè)施條件、進(jìn)行規(guī)劃和環(huán)境評(píng)估的，通過法定程序開發(fā)建設(shè)成為正規(guī)景區(qū)。對(duì)于一些不符合正規(guī)景區(qū)要求的私設(shè)“景點(diǎn)”，比如不能滿足基本安全需要的、破壞生態(tài)的，依法嚴(yán)厲取締，依法追責(zé)相關(guān)責(zé)任人。
地方政府應(yīng)該在旅游事業(yè)發(fā)展上算好“大小賬”。圈地建景區(qū)買票能夠拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)，但這其實(shí)是“小賬”。在發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，更應(yīng)該通過良好的基礎(chǔ)設(shè)施、高水平的公共服務(wù)，吸引全國甚至全世界更多的游客到訪。把旅游當(dāng)作公共事業(yè)、公共服務(wù)來抓，對(duì)于拉動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)社會(huì)文化多元、滿足人民群眾精神文明需要，作用可能更大。而且，這樣的地方，對(duì)人才的吸引力也會(huì)增強(qiáng)，更有利于招才引智，為地方發(fā)展提供更豐富的“第一資源”，這才是“大賬”。
馬麗紅：根據(jù)文化和旅游部發(fā)布的《私設(shè)“景點(diǎn)”問題專項(xiàng)整治工作方案》在對(duì)私設(shè)“景點(diǎn)”進(jìn)行嚴(yán)格執(zhí)法懲處的同時(shí)，也要建立長效機(jī)制。
實(shí)際上，私設(shè)“景點(diǎn)”問題頻生，與治理監(jiān)管難度大也不無關(guān)系。通常，景點(diǎn)在報(bào)相關(guān)部門批準(zhǔn)時(shí)，可能涉及住房建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、文化旅游、工商管理、城管執(zhí)法等多個(gè)部門，相關(guān)手續(xù)辦理程序煩瑣復(fù)雜，甚至部門之間還會(huì)互設(shè)前置。如果要提升監(jiān)管和治理效率，正如《方案》中提到的，需要各地文化和旅游行政部門、文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)聯(lián)合自然資源、生態(tài)環(huán)境、市場(chǎng)監(jiān)管等相關(guān)部門，落實(shí)執(zhí)法責(zé)任。有關(guān)部門可以采用“聯(lián)席會(huì)議”制度，各部門統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、聯(lián)合辦公、聯(lián)合執(zhí)法，各個(gè)環(huán)節(jié)無縫銜接，方能起到良好的治理效果。
考慮到消費(fèi)者不斷提升的旅游體驗(yàn)要求，建議提升現(xiàn)有旅游景點(diǎn)服務(wù)能力，開發(fā)更多優(yōu)質(zhì)旅游資源，以滿足市場(chǎng)的需求。
各地文旅部門可以挖掘一些戶外旅游資源，既不過度開發(fā)、保持其原生態(tài)特點(diǎn)，又有必要引導(dǎo)和安全保護(hù)措施，以滿足戶外旅游者的個(gè)性化需求。
