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違法行為人繳納的罰沒款用于承擔(dān)民事賠償責(zé)任的，違法行為人應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行相關(guān)罰沒款繳納義務(wù)。證監(jiān)會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)完善執(zhí)行制度規(guī)則和程序，對(duì)退庫之后又發(fā)現(xiàn)違法行為人財(cái)產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行收繳職責(zé)，將違法行為人財(cái)產(chǎn)收繳入庫。
□ 記者 周芬棉
(資料圖片僅供參考)
為推動(dòng)民事賠償責(zé)任優(yōu)先原則落地，依據(jù)證券法、國(guó)家金庫條例實(shí)施細(xì)則等相關(guān)規(guī)定，證監(jiān)會(huì)、財(cái)政部近日聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于證券違法行為人財(cái)產(chǎn)優(yōu)先用于承擔(dān)民事賠償責(zé)任有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），明確違法行為人所繳納的行政罰沒款用于承擔(dān)民事賠償責(zé)任的具體工作機(jī)制，率先將民事賠償責(zé)任優(yōu)先原則在證券領(lǐng)域落地。
業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，《規(guī)定》的出臺(tái)，對(duì)于證券投資者是一大利好，是給廣大股民的“大禮包”。
多部法律體現(xiàn)優(yōu)先原則
民事賠償優(yōu)先原則率先在證券領(lǐng)域落地，最直接的依據(jù)是證券法的規(guī)定。證券法規(guī)定，違反本法規(guī)定，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任和繳納罰款、罰金、違法所得，違法行為人的財(cái)產(chǎn)不足以支付的，優(yōu)先用于承擔(dān)民事賠償責(zé)任。
西北政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授強(qiáng)力解釋說，當(dāng)一種違法行為可能導(dǎo)致承擔(dān)行政責(zé)任、刑事責(zé)任、民事責(zé)任多種性質(zhì)的法律責(zé)任并存的現(xiàn)象，即責(zé)任聚合時(shí)，如果行為人的財(cái)產(chǎn)不足以支付，首先承擔(dān)哪種責(zé)任？按照法律規(guī)定，優(yōu)先承擔(dān)民事責(zé)任。
中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授劉俊海說，這種民事賠償優(yōu)先的原則，在過去的證券法中也有規(guī)定，但都沒有落地，如今《規(guī)定》發(fā)布，打通執(zhí)行的“最后一公里”，值得肯定。新發(fā)布的期貨和衍生品法中亦有類似規(guī)定。
“這種規(guī)定的法律邏輯是，民事賠償首先是基于投資者因他人違法行為蒙受了損失，應(yīng)當(dāng)獲得救濟(jì)；而行政處罰的罰沒、刑事判決的罰金，主要目的也不是為了錢，而是維護(hù)市場(chǎng)秩序，遏制違法犯罪?！睆?qiáng)力認(rèn)為，在這種情形下，法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定民事賠償優(yōu)先。
這種民事賠償優(yōu)先的原則體現(xiàn)在多部法律中。北京中銀律師事務(wù)所高級(jí)合伙人吳則濤說，民法典規(guī)定，民事主體因同一行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任的，承擔(dān)行政責(zé)任或刑事責(zé)任不影響承擔(dān)民事責(zé)任；民事主體的財(cái)產(chǎn)不足以支付的，優(yōu)先用于承擔(dān)民事責(zé)任。
其他單行民商事法，如反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法、食品安全法、產(chǎn)品質(zhì)量法、公司法、基金法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法等也都有類似規(guī)定。
除民商法有規(guī)定之外，刑事審判方面也有規(guī)定。北京海潤(rùn)天睿律師事務(wù)所高級(jí)合伙人王肖東說，依據(jù)現(xiàn)行刑法規(guī)定，由于犯罪行為而使被害人遭受經(jīng)濟(jì)損失的，對(duì)犯罪分子除依法給予刑事處罰外，并應(yīng)根據(jù)情況判處賠償經(jīng)濟(jì)損失。承擔(dān)民事賠償責(zé)任的犯罪分子，同時(shí)被判處罰金，其財(cái)產(chǎn)不足以全部支付的，或者被判處沒收財(cái)產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)先承擔(dān)對(duì)被害人的民事賠償責(zé)任。
最高人民法院《關(guān)于為創(chuàng)業(yè)板改革并試點(diǎn)注冊(cè)制提供司法保障的若干意見》明確：“嚴(yán)格落實(shí)證券法第二百二十條的規(guī)定，違法違規(guī)主體的財(cái)產(chǎn)不足以支付全部民事賠償款和繳納罰款、罰金、違法所得時(shí)，其財(cái)產(chǎn)優(yōu)先用于承擔(dān)民事賠償責(zé)任?！?/p>
廣征意見市場(chǎng)評(píng)價(jià)積極
證監(jiān)會(huì)有關(guān)負(fù)責(zé)人稱，《規(guī)定》于2022年3月11日至4月10日向社會(huì)公開征求意見，此前征求了最高人民法院、審計(jì)署等單位的意見。征求意見稿發(fā)布后，市場(chǎng)評(píng)價(jià)積極正面，收到28條反饋意見，證監(jiān)會(huì)會(huì)同財(cái)政部逐條研究。
劉俊海說，《規(guī)定》雖只有十四條，但干貨滿滿。涉及范圍廣，證監(jiān)會(huì)廣征意見，體現(xiàn)了開門立法、民主立法的理念。對(duì)于投資者而言，證券民事賠償制度是良法善法，關(guān)鍵在于執(zhí)行。
《規(guī)定》明確了五方面內(nèi)容。一是關(guān)于申請(qǐng)的前提及主體?！兑?guī)定》明確，違反證券法規(guī)定，違法行為人應(yīng)當(dāng)同時(shí)承擔(dān)民事賠償責(zé)任和繳納罰沒款行政責(zé)任，繳納罰沒款后，剩余財(cái)產(chǎn)不足以承擔(dān)民事賠償責(zé)任的，合法權(quán)益受到侵害的投資者可以在向人民法院提起訴訟，獲得勝訴判決或者調(diào)解書，并經(jīng)法院強(qiáng)制執(zhí)行或者破產(chǎn)清算程序分配仍未獲得足額賠償后提出書面申請(qǐng)，請(qǐng)求將違法行為人因同一違法行為已繳納的罰沒款用于承擔(dān)民事賠償責(zé)任；證券糾紛普通代表人訴訟中的訴訟代表人、特別代表人訴訟中擔(dān)任訴訟代表人的投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)，可以代表受害投資者提出申請(qǐng)。
強(qiáng)力認(rèn)為，這一前提雖只有行政處罰，但是法院刑事判決的罰金，也應(yīng)包括在內(nèi)。也就是說，由國(guó)庫退庫的不只是行政罰沒款，還應(yīng)包括罰金。
王肖東說，在違法行為人承擔(dān)刑事責(zé)任外還承擔(dān)行政責(zé)任和民事賠償責(zé)任時(shí)，或者證監(jiān)會(huì)審理案件發(fā)現(xiàn)涉嫌刑事犯罪移送司法機(jī)關(guān)時(shí)，都不排除有罰金判決。比如汪建中操縱股票案中，證監(jiān)會(huì)罰沒其2.5億元，法院仍然處罰金1.25億元。
二是關(guān)于申請(qǐng)材料、申請(qǐng)期限、申請(qǐng)金額?！兑?guī)定》明確，受害投資者可以在法院出具終結(jié)執(zhí)行裁定書后一年內(nèi)提出申請(qǐng)；違法行為人被法院宣告破產(chǎn)的，自破產(chǎn)程序終結(jié)或者追加分配程序終結(jié)后一年內(nèi)提出申請(qǐng)；超過一年提出申請(qǐng)的，證監(jiān)會(huì)不予受理。
三是關(guān)于證監(jiān)會(huì)對(duì)申請(qǐng)材料的審核。《規(guī)定》明確，對(duì)于審核符合條件的，抄送財(cái)政部。
四是關(guān)于退付流程?！兑?guī)定》明確，證監(jiān)會(huì)應(yīng)當(dāng)每半年度向財(cái)政部提出退庫申請(qǐng)，財(cái)政部審核后，將有關(guān)罰沒款退還至證監(jiān)會(huì)賬戶，由證監(jiān)會(huì)將違法行為人罰沒款退付給受害投資者。
五是關(guān)于行政罰沒款的繼續(xù)繳納與收繳?！兑?guī)定》明確，違法行為人繳納的罰沒款用于承擔(dān)民事賠償責(zé)任的，違法行為人應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行相關(guān)罰沒款繳納義務(wù)。證監(jiān)會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)完善執(zhí)行制度規(guī)則和程序，對(duì)退庫之后又發(fā)現(xiàn)違法行為人財(cái)產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行收繳職責(zé)，將違法行為人財(cái)產(chǎn)收繳入庫。
民事賠償體系基本形成
從這些規(guī)定可以看出，《規(guī)定》明確“先罰后賠”的程序。
證監(jiān)會(huì)有關(guān)負(fù)責(zé)人透露，有主張說，行政罰沒款應(yīng)在保證足額賠償受害投資者之后實(shí)施，即“先賠后罰”，可簡(jiǎn)化程序。但經(jīng)研究，行政處罰法明確規(guī)定，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自收到行政處罰決定書之日起十五日內(nèi)，到指定的銀行繳納罰款，由銀行將罰沒款直接上繳國(guó)庫。因此，在行政處罰決定往往先于生效民事判決時(shí)，“先賠后罰”涉及法律之間的銜接，《規(guī)定》作為下位法，規(guī)定“先賠后罰”的法律依據(jù)不足。
吳則濤認(rèn)為，隨著證券法的修訂、證券集體訴訟司法解釋的出臺(tái)、虛假陳述民事賠償司法解釋的修改，以及《規(guī)定》的施行，證券民事賠償體系基本形成。
尤其是虛假陳述民事賠償司法解釋的出臺(tái)，通過取消行政刑事前置程序、明確虛假陳述行為界定、細(xì)化對(duì)董監(jiān)高和其他直接責(zé)任人員、獨(dú)立董事、保薦承銷機(jī)構(gòu)、證券服務(wù)機(jī)構(gòu)等主體的過錯(cuò)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及免責(zé)抗辯事由等相關(guān)內(nèi)容，有力統(tǒng)一了審判標(biāo)準(zhǔn)及裁判尺度，強(qiáng)化了投資者保護(hù)，明確市場(chǎng)參與各方責(zé)任邊界，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期。
王肖東認(rèn)為，作為民事賠償體系組成部分，還應(yīng)包括2020年7月15日最高法院發(fā)布的《全國(guó)法院審理債權(quán)糾紛案件座談會(huì)紀(jì)要》，以及最高法院關(guān)于民事訴訟法的司法解釋以及其他相關(guān)司法解釋和司法文件等。
劉俊海說，相比較這些法律規(guī)定和司法解釋，《規(guī)定》的出臺(tái)，更接地氣，充分體現(xiàn)了以民為本、民本主義的理念，這對(duì)于提振投資者信心、促進(jìn)資本市場(chǎng)發(fā)展等具有重要意義。
