● 為規(guī)制不文明行為，國家有關(guān)部門早在2015年就設(shè)立了游客“黑名單”制度，隨后各地還出臺了旅游不文明行為記錄制度
(相關(guān)資料圖)
● 公園和景區(qū)首先要做好宣傳和警示告知，設(shè)置警示牌或語音提示，告知游客不文明行為將會被園區(qū)曝光。如果在此情況下，部分游客仍然我行我素，且造成嚴(yán)重影響，應(yīng)該對這些游客進(jìn)行曝光和信息記錄
● 游客“黑名單”制度增加了游客不文明行為的道德成本和信用成本，對于規(guī)范游客行為有一定的積極意義，但現(xiàn)實中也存在不少問題，例如缺少統(tǒng)一有效的采集、認(rèn)定、懲戒機制，聯(lián)合懲戒難以執(zhí)行等，仍需進(jìn)一步從立法、執(zhí)法、行政救濟路徑等方面進(jìn)行調(diào)整
法治日報見習(xí)記者 孫天驕 記者 陳 磊
“公園的東西，拿回家你好意思啊”“這么熱的天你可別捂壞了，趕緊拿出來吧”……
近日，一段在網(wǎng)絡(luò)引起熱議的視頻顯示，一名男子企圖將北京陶然亭公園的鴨子裝進(jìn)包中偷偷帶走，被發(fā)現(xiàn)后遭到在場游客的指責(zé)，多次試圖離開未果。最終，該男子打開挎包掏出一只白色的鴨子，用力將其扔進(jìn)湖中。
事發(fā)后，陶然亭公園管理處工作人員回應(yīng)稱，執(zhí)法部門已找到該游客，并對其予以警告處罰。此外，北京市公園管理中心有關(guān)部門負(fù)責(zé)人表示，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，已向文旅部門申報將此不文明游園行為列入旅游不文明行為記錄。一旦列入“黑名單”，包括陶然亭公園在內(nèi)的北京所有市屬公園都將禁止該男子入園游覽。
實際上，類似的旅游不文明行為并不鮮見。前不久，張某某因在云南昆明植物園連根采挖起若干株睡蓮等行為，被昆明植物園列入“黑名單”3年內(nèi)不得進(jìn)入。一女子在江蘇無錫動物園拍打玻璃致狒狒暴怒、撞頭被曝光于網(wǎng)上后，也引發(fā)了大家的一致聲討。為規(guī)制這種不文明行為，國家有關(guān)部門也早在2015年就設(shè)立了游客“黑名單”制度，隨后各地還出臺了旅游不文明行為記錄制度。
多位業(yè)內(nèi)專家近日接受《法治日報》記者采訪時說，游客“黑名單”制度增加了游客不文明行為的道德成本和信用成本，對于規(guī)范游客行為有一定的積極意義，但現(xiàn)實中也存在不少問題，例如缺少統(tǒng)一有效的采集、認(rèn)定、懲戒機制，聯(lián)合懲戒難以執(zhí)行等，仍需進(jìn)一步從立法、執(zhí)法、行政救濟路徑等方面進(jìn)行調(diào)整，推進(jìn)制度的完善。
不文明行為大煞風(fēng)景
建“黑名單”聯(lián)合懲戒
近日，北京市民張女士一家趁著周末來到國家植物園游玩，看到了大煞風(fēng)景的一幕：在一片美麗的凌霄花下，有人直接伸手拉扯樹枝，將花摘了下來，還有人抱著孩子爬到樹枝上去拍照。
看到這個場景，張女士3歲的兒子也嚷道：“媽媽，我也想摘朵花，我也想坐在樹上拍照?！睆埮繃?yán)肅地告訴他：“不要看到別人做你也做，這是不文明的行為。”
“這種游客不文明現(xiàn)象太常見了，比如隨手扔垃圾、踩踏公共座椅設(shè)施、讓小孩隨地大小便等?！睆埮空f，不文明行為的存在，不僅非常影響游園體驗，而且會給孩子造成錯誤認(rèn)知。
在江西從事19年導(dǎo)游工作的徐曉（化名）告訴記者，近年來游客素質(zhì)已明顯提升，不過踩踏草坪、在禁煙區(qū)吸煙、攀折花果等情況仍時有發(fā)生。景區(qū)通常會在游園須知中提示將對不文明行為進(jìn)行處罰，但實踐中往往很難及時發(fā)現(xiàn)并取證。希望能有更行之有效的懲戒措施，讓一切不文明行為“見光死”。
為懲戒游客不文明行為，2015年3月，原國家旅游局印發(fā)《游客不文明行為記錄管理暫行辦法》，并于2016年5月修訂為《關(guān)于旅游不文明行為記錄管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），將9種游客在境內(nèi)外旅游過程中發(fā)生的因違反境內(nèi)外法律法規(guī)、公序良俗，造成嚴(yán)重社會不良影響的行為，納入旅游不文明行為記錄，規(guī)定旅游不文明行為記錄形成前應(yīng)經(jīng)旅游不文明行為記錄評審委員會評審?fù)ㄟ^，記錄信息保存期限為1年至5年，實行動態(tài)管理。
隨后，一些地方也開始探索旅游不文明行為記錄制度。
2016年，《北京市旅游不文明行為記錄管理暫行辦法》出臺。2020年6月，《北京市文明行為促進(jìn)條例》正式施行，提出對于公示的“旅游不文明行為記錄”，視情節(jié)不同，通過內(nèi)部信息平臺，向旅游行業(yè)協(xié)會、旅行社、A級景區(qū)、星級飯店進(jìn)行通報。進(jìn)一步加強對不文明游客和不文明旅游從業(yè)人員的約束和懲戒力度，構(gòu)建“一處受罰，處處受限”的聯(lián)合懲戒工作機制。
2021年1月，《江蘇省旅游不文明行為記錄管理暫行辦法》出臺，對旅游不文明行為的界定、旅游不文明行為記錄的主要信息、聯(lián)合懲戒措施的實施等方面進(jìn)行了規(guī)定。按照規(guī)定，由江蘇省文化和旅游廳認(rèn)定的記錄信息還將報送文化和旅游部，并與省公安廳、省交通運輸廳等14家單位共享，構(gòu)建“一處受罰、處處受限”的聯(lián)合懲戒機制。
少有納入“黑名單”者
救濟程序也不夠完善
據(jù)華東政法大學(xué)副教授李婧介紹，“黑名單”一旦被公之于眾，旅游主體的不文明行為會在行業(yè)內(nèi)甚至全社會產(chǎn)生即時的負(fù)面影響，其消極作用和警示作用會對旅游主體帶來制裁性和實體性的后果，也更能體現(xiàn)旅游行政“黑名單”制度作為信用懲戒的終局性。
在中國科學(xué)院地理資源所旅游研究中心主任助理齊曉波看來，“黑名單”制度的意義重在震懾和示范，主要是從社會輿論引導(dǎo)、體現(xiàn)行業(yè)主管機關(guān)對不文明旅游行為的態(tài)度，是針對頻頻發(fā)生的不文明行為的回應(yīng)，表達(dá)行業(yè)管理機關(guān)、整個社會對不文明旅游行為抵制、譴責(zé)的態(tài)度。
然而值得注意的是，文旅部門公示的旅游不文明行為記錄數(shù)據(jù)與現(xiàn)有不文明旅游行為相比并不多。據(jù)官方信息，《辦法》發(fā)布以來，截至2021年7月共有38人被納入旅游不文明行為“黑名單”。自2020年4月北京市開展不文明游園行為專項整治行動，截至2021年9月，全市公園累計勸阻各類不文明行為共計78.9萬余次，其中聯(lián)合文旅部門將27人納入“旅游不文明行為記錄”。
與此同時，“一處受罰、處處受限”的聯(lián)合懲戒機制實際操作也存在一定難度。
李婧分析說，由于我國旅游行業(yè)發(fā)展迅速，涉及旅游主體和旅游地點眾多，幾乎對全國各省市甚至更多行政層級形成覆蓋，各地制度規(guī)則和執(zhí)法力度參差不齊，這就會導(dǎo)致同一個行為在A地會被列入旅游“黑名單”，在B地并不會被列入，上了地方旅游“黑名單”的人多數(shù)并未受到“一處受罰，處處受限”的實際懲處。
李婧認(rèn)為，除了部門之間未形成聯(lián)動機制外，地方版旅游“黑名單”與全國版“黑名單”也未形成有效聯(lián)動機制。被列入地方“黑名單”的未必會被列入全國“黑名單”，未能有效形成“一張網(wǎng)”。
“游客‘黑名單’制度對記錄的異議和救濟程序也不夠完善?！崩铈赫f，《辦法》雖然規(guī)定了當(dāng)事人的申辯權(quán)，但此時“黑名單”已經(jīng)形成并公開，其給當(dāng)事人帶來的影響是不可逆的。從當(dāng)事人提起申訴，到旅游主管部門審核、決定是否采納，再到縮短記錄期限或撤銷記錄，這個過程所需要經(jīng)歷的時間期限是多久，目前也沒有明確。
景區(qū)設(shè)立警示曝光臺
注意過度曝光致侵權(quán)
除有關(guān)部門出臺整治旅游不文明行為的相關(guān)文件外，現(xiàn)實中一些景區(qū)已經(jīng)采取多種方式，向有不文明行為的游客“亮劍”。
近日，記者在北京動物園看到，動物園入口處、猴山、海洋館外等人流量大的位置，均豎立了幾塊展示牌——北京動物園不文明行為警示曝光臺，上書“以下游客的行為一經(jīng)發(fā)現(xiàn)將列入公園不文明行為記錄，并拉入游園‘黑名單’”。
被公示的不文明行為包括采摘花果、攀爬樹木、采摘野菜等，并配有作出相應(yīng)行為的游客照片。除公示照片之外，北京動物園還對不文明行為的處罰結(jié)果進(jìn)行了曝光。例如，一位秦姓男子因在非洲動物區(qū)翻越護(hù)欄上樹采摘果實，被開出處罰決定書，處以其50元罰款。
記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，除在公園、景區(qū)內(nèi)安置曝光展示板之外，一些地區(qū)或景區(qū)還會在社交媒體平臺上不定期曝光游客不文明行為，公布不文明行為的游客照片，有些照片未經(jīng)技術(shù)處理，人臉、衣著等清晰可見。
接受采訪的專家認(rèn)為，曝光時須注意避免對游客隱私及其他個人權(quán)利造成侵犯。
在李婧看來，“黑名單”制度是擁有記錄、公示、懲戒等功能的綜合性規(guī)則，社會公示是其發(fā)揮信用約束力的重要環(huán)節(jié)，有利于社會的監(jiān)督。但另一方面，也容易侵犯旅游主體的隱私權(quán)和名譽權(quán)。
齊曉波認(rèn)為，公園和景區(qū)首先要做好宣傳和警示告知，設(shè)置警示牌或語音提示，告知游客的不文明行為將會被園區(qū)曝光。如果在此情況下，部分游客仍然我行我素，且造成嚴(yán)重影響，應(yīng)該對這些游客進(jìn)行曝光和信息記錄。
“對游客不文明行為的規(guī)制應(yīng)該細(xì)化和分級，比如亂扔垃圾和損壞觀賞物品所應(yīng)采取的懲戒措施肯定應(yīng)該不同，針對游客不文明行為的規(guī)制應(yīng)該進(jìn)一步細(xì)化和分級，便于實際工作中操作和落實?！饼R曉波說。
分類評估后采取措施
發(fā)揮征信體系約束力
受訪專家表示，針對游客不文明行為需要進(jìn)行相應(yīng)的警示和懲戒，而游客“黑名單”等制度施行以來，受到多種因素影響，效果有限，因此建議從立法、執(zhí)法、行政救濟路徑等多方面進(jìn)行調(diào)整，推進(jìn)制度的完善。
從立法層面來看，齊曉波提出，完善已經(jīng)出臺的《辦法》和細(xì)則。目前《辦法》缺乏上位法規(guī)的支撐，可以將游客不文明行為記錄相關(guān)內(nèi)容納入行政法規(guī)，明確航空公司、旅行社、景區(qū)、飯店等企業(yè)可以拒絕為被納入游客不文明行為記錄的當(dāng)事人提供相關(guān)服務(wù)；情節(jié)嚴(yán)重、社會影響惡劣的旅游不文明行為當(dāng)事人，應(yīng)當(dāng)在接受一定時長的文明旅游教育培訓(xùn)后，才能出境；對不同性質(zhì)、危害程度的不文明行為采取更加精細(xì)化的管理，實行分類評估并采取相應(yīng)的懲罰措施。
李婧認(rèn)為，要加強旅游主體人身權(quán)的法治保障。鑒于“黑名單”制度本身可能會對被記錄人的私人生活安寧造成嚴(yán)重影響，對其相關(guān)合法權(quán)益造成侵害，相關(guān)法律規(guī)范必須在涉事主體合法權(quán)益和社會公共利益之間做出平衡，建議在不影響名單公開的前提下，隱去公示內(nèi)容中可能不利于涉事主體相關(guān)合法權(quán)益和私人生活安寧的部分。
“對不文明行為要進(jìn)行有效梳理和歸類，出臺可操作性強的懲罰措施。同時，賦予旅游行政管理部門對不文明游客行為進(jìn)行行政處罰的權(quán)限。對于不文明導(dǎo)游及旅行社，實施嚴(yán)格的業(yè)務(wù)限制，即根據(jù)不同違規(guī)情節(jié)明確不能進(jìn)入相關(guān)服務(wù)市場的時限等，提高違規(guī)成本?！崩铈赫f，此外，“黑名單”還要與統(tǒng)一的社會征信體系對接，推進(jìn)信息共享，發(fā)揮征信體系強有力的社會約束效能。
李婧呼吁，增加行政復(fù)議和訴訟等路徑，完善救濟程序。由于旅游行政“黑名單”的制裁措施具有信用罰和聲譽罰的特殊性，錯誤、不當(dāng)?shù)牧腥胄袨闀o自然人、法人造成信用和財產(chǎn)上不同程度的損失。目前《辦法》僅規(guī)定了被記錄人申辯的權(quán)利，對造成損害的救濟方式卻未作規(guī)定。旅游主管部門作為旅游行政“黑名單”列入權(quán)力主體，應(yīng)當(dāng)同時承擔(dān)損失賠償義務(wù)。
此外，齊曉波認(rèn)為應(yīng)加大社會參與度，通過宣傳和社會輿論，引起大家對文明出游的重視。同時，暢通不文明行為舉報渠道，面向全社會征集游客不文明行為線索，共同維護(hù)良好的旅游環(huán)境。
